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完善草地碳汇机制 促进草原增绿牧民增收

2012-05-21 浏览次数:6727 关闭

  草地对人类的生存环境和社会的经济发展有着重要的作用,草地一方面是生态环境中的天然屏障;一方面又是发展家畜生产的物质基础。内蒙古是最具潜力的草地碳汇大区,拥有草原面积8666.7万公顷,占全国草原总面积的22%,占自治区国土面积的74%,是牧民赖以生存的物质基础,是我国重要的畜产品基地,也是我国北疆重要的生态屏障。目前,大规模地开垦草地,超载放牧等等,使得草地受到严重破坏,导致了草地生态环境恶化。采取一定的草地恢复和管理措施后,草地植被能够快速恢复,使得草地具有很大的固碳潜力空间和碳汇价值。草原碳汇建设是加强草原保护、实现草地资源永续利用、让草地尽快绿起来的有效途径,也是通过碳汇交易市场机制让牧民富起来的一条新途径。
  一、面临的历史性机遇
  生态破坏、环境污染、气候异常已成为社会经济可持续发展所面临的最为严峻的挑战。《联合国气候变化框架公约》中,将适应和减缓作为应对气候变化的两个重要方面。就减缓而言,关键是减少温室气体的积累,办法其一是减少温室气体排放(控源减排);其二就是增加温室气体吸收(增加碳汇)。碳汇主要是指森林或草原吸收并储存二氧化碳的能力。对于减缓气候变化,减排和增汇都很重要。联合国环境署(UNEP)指出:“增加自然生态系统碳汇是控制温室气体排放的最佳方法”。加强和发挥草地的碳汇功能,并通过提高草地管理水平来增加碳固持,是一种低成本的增汇减排途径。应该说,相对减排来说,增汇的生态价值更大。因此,积极探索草原生态系统的碳减排增汇技术,建设固碳增汇技术示范基地和示范项目,推动碳汇市场的建立,对于维护调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等草原生态系统服务功能,对于有效应对气候变化具有重要意义。国际方面,德班气候大会宣布,继续《京都议定书》第二承诺期,这是气候谈判进程中关于减排唯一一个有法律约束力的国际文件,2013年开始实施,同时宣布正式启动“绿色气候基金”。这些都为碳交易市场的快速发展提供了政策依据和重大机遇。
  二、重要的国内政策背景
  我国已明确承诺“到2020年单位GDP温室气体排放比2005年下降40%-45%;到2015年单位GDP二氧化碳排放比2010年下降17%”。为此,2011年我国先后发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《中国应对气候变化的政策与行动(2011)》白皮书,明确指出为减缓气候变化要“提高农田和草地碳汇”,指出“在草原牧区落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧等草原保护制度,控制草原载畜量,遏止草原退化”。提出要:“借鉴国际碳排放交易市场建设经验,结合中国国情,逐步推进碳排放交易市场建设”。2010年我国建立草原生态保护补助奖励机制,从2011年起在内蒙古、新疆等八个主要草原牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制。中央财政每年安排草原生态保护补助奖励资金134亿元,主要用于实施禁牧补助、实施草畜平衡奖励、落实对牧民的生产性补贴政策、安排奖励资金。
  草地生态环境的恶化是威胁内蒙古乃至全国生态环境恶化的重要原因之一,减缓草地生态环境恶化的方法主要有减少草地上的放牧牲畜,实现退牧还草,以草定畜,以草定人。“国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见”(国发〔2011〕21号)中指出:“实施森林草原固碳增汇技术示范工程,控制温室气体排放”。“国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见”(国发〔2011〕17号)中提出要:“坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合,实施禁牧补助和草畜平衡奖励”。发改委会同农业部、财政部联合出台《关于完善退牧还草政策的意见》。内蒙古“十二五”规划也提出:“建设森林碳汇基地,增强草原碳汇功能,探索建立草原固碳标准体系,培育碳汇交易市场,推动开展碳汇交易”。2011年,内蒙古正式启动了《实施草原生态保护补助奖励机制》;《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》,正式实施新修订《内蒙古自治区基本草原保护条列》等,均为促进内蒙古草原碳汇大区建设,提供了重要的法律保障。可见,森林草地固碳增汇作为一项重要的政策措施亟待实施。
  2010年,自治区政府出台了《关于促进牧民增收的实施意见》中指出,“在看到牧区发生重大变化的同时,还要看到目前制约牧区发展的深层次矛盾尚未消除,促进牧区发展、牧民增收的长效机制尚未形成,草原生态退化沙化的趋势尚未根本改变。特别是牧区发展的资源和环境约束日益趋紧,牧民依托传统畜牧业增收的空间越来越小,牧民收入增长速度相对缓慢。”近些年来,自治区大面积实施禁牧、休牧、轮牧制度,牧民为保护和恢复草原生态付出了部分成本。同时,由于惠农惠牧政策不平衡,牧民的转移性收入明显低于农民。加之牧区地处偏远,气候寒冷,生产生活资料价格提高,牧民消费支出远远高于农民,实际收入不仅低于农民,而且呈现递减趋势。解决牧民增收既是经济问题,也是政治问题。各级人民政府一定要提高对牧民增收重要性的认识,把促进牧民增收作为牧区工作的重要任务,采取切实有效措施,加大对牧民和牧业生产的补贴力度,逐步缩小惠牧与惠农政策的差距,千方百计增加牧民收入。
  三、内蒙古草地现状与碳汇价值分析
  “碳汇”与“碳源”是两个逆向发展的过程。草原生态恢复是一个草原增汇的“碳汇过程”,而草原荒漠化则是草原减汇的“碳源过程”。因而,草地资源的不合理开发利用,可使草原由“碳汇”转变为“碳源”。长期定位研究数据显示,我区草地总碳储量为37.6亿吨。目前,草地碳储量尚无法实现交易,但过度利用也会使这部分草地碳储量演变成为碳源。
  对于增汇而言,退化草地恢复具有极大的碳汇潜力,如果实现碳汇价值的交易,将是实现草地绿起来、牧民富起来的有效途径。我区不含荒漠的草地面积也有5758.7万公顷,重度和中度退化草地面积已达2504万公顷,约占全区草地可利用面积的40%。迫切需要采取切实有效的措施,减轻草原利用压力,重视草原碳汇价值,发展草业碳汇经济。长期定位研究表明,退化草地恢复可将碳固定在植物根系和土壤中。初步测算结果表明,内蒙古退化草地的增汇潜力约为每年0.46亿吨。其中,植被增汇潜力为0.24亿吨,土壤增汇潜力为0.22亿吨。可见,内蒙古退化草地具有很大的固碳增汇潜力。
  碳汇交易市场的一旦建立,必将有助于草地拥有者实现增收。根据内蒙古退化草地现状测算,如按造林成本法的固碳价格标准,内蒙古草地潜在的自然碳汇价值可达到每年119亿元,折算为每年每亩31.5元。如按近期非常低的CDM碳交易价格标准,大约折算为每年每亩6.3元。
  四、完善草地碳汇机制建设的若干建议
  结合近期一系列相关政策,建议制定出台《草原固碳增汇技术示范工程实施办法》,明确不同生态功能区与碳汇建设有关的草地管理与恢复的指导办法。制定出台《草原固碳增汇补偿办法》,设立“绿色碳汇基金”,使碳汇补偿机制成为草原生态补偿奖补机制的重要补充,规范和引导可核查的、定向的、持续的碳汇基地建设补偿投入。“基金”用于草地碳汇建设的补偿,资金来源可以是碳超排企业购买的碳排放额度,或企业自愿购买碳排放配额,也可转变国家生态建设项目的投资方式由“无偿”变“有偿”。
  探索符合北方草原特殊性的碳汇交易机制,尽早建立内蒙古碳交易平台,为完善生态补偿政策和实现可持续发展提供一个前瞻性的解决方案。通过市场机制,建立适合地区经济和环境双赢的碳汇交易市场,碳汇收益可以实现草原生态效益的价值补偿,有利于确保草地资源的永续利用。在内蒙古典型草原区、森林草原区、草原区沙地等不同生态区域,在当地政府的积极参与下,建设几个“内蒙古固碳增汇工程示范基地”。同时,通过牧民协会等组织方式,建立和推广一批“草地碳汇交易潜在示范项目”,示范项目可包括“草畜平衡试验”、“沙地种植灌木”、“草地禁牧恢复”、“矿区植被恢复”等管理制度和类型。积极贯彻草原“双权一制”制度,规范草牧场承包经营权流转。使草原生态破坏赔付成本上升,生态保护有利可图,引导机构和民众自觉、主动、持续地进行生态保护和建设。政府要加大草地保护的投资力度,这样可以调动牧民的积极性,更好地实现草地保护制度。建立草畜平衡制度,并提高监督和执法力度。调整牧区的经济结构,推进牧区的人口向城镇的转移。
  在碳资产已成为一种稀缺资源,碳减排具备现实和预期的管理压力的背景下,建议我国政府可以向国际社会承诺森林草地增汇的量化指标,部分抵消2020年前二氧化碳排放绝对量的增加值。在不影响经济发展的前提下,推进植树造林和草地恢复建设工程,建设我们美好的家园,开创生态文明建设的新局面。
  五、草地碳汇的效益分析
  通过建立健全碳汇机制,必然对我区进一步推行草原有偿使用制度和生态环境补偿机制,维护自治区草原生态安全,确保草原资源的永续利用,将起到重要的法治保障作用。首先,碳汇机制的建立必然会推进草原生态补偿的长效机制的完善,增加资金投入,给农牧民带来更多实惠,增加农牧民的认可度,使碳汇理念深入人心,提高公民的环境保护和可持续发展意识,让更多人积极主动的加入到保护草原生态的建设中来。其次,碳汇机制还会促进退牧还草工程的更好更快地实施,可以为退牧还草工程带来更多的投入,从而扩大实施范围,补偿范围囊括更多农牧民,同时带动提高禁牧休牧的补贴标准。加强惠民工程建设,社会保障、困难救助等方面的措施,有效地化解牧民参与草原生态建设的后顾之忧。直接益处包括:草原增绿,牧业增效,牧民增收。提高草原第一性生产力,草原生态建设得到基本保障;推广农牧业先进实用技术,促进农牧业科技成果转化;激励牧民保护草原的积极性,保障牧民增产并增收。间接益处包括:确保草原生态系统服务功能价值的体现;极大地保护草原生物多样性。
  总之,发展草原碳汇是一个难得的历史机遇,对于广大牧民来说,少养畜的损失将被多增绿的收益所弥补,有利于最大限度地调动广大牧民参与草原生态建设的积极性。发展草原碳汇经济是实现经济发展与生态改善共荣、草原增绿与牧民增收双赢的最好、最有效的切入点。实现了“生态与生计兼顾、绿起来和富起来结合”的多赢格局,生产发展、生活提高、生态改善三赢,逐步走上了草原增绿、资源增值、企业增效、牧民增收的良性循环发展之路。
         
                    (作者系内蒙古大学环境与资源学院院长、教授)

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