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浅谈碳汇机制的构建

2012-05-21 浏览次数:8820 关闭

                             
  应对气候变化是当今世界事务的重要主题之一。应对气候变化人力所能做的一是减排、二是增汇,为约束排放和鼓励增汇需要建立一个庞杂的政策、制度体系,这就是碳汇机制的构建。欲构建碳汇机制必先明晰其体系的构成、框架以及子体系之间的相互制约和协同关系。碳汇机制构建的主体是政府,政府在制定具体的政策、制度时必须先有一个清晰完整的政策体系框架,只有这样才能通盘考虑各项政策、制度间的协调,按照碳汇机制的框架和国内外碳汇事业发展的实际确定时间表,循序渐进,做到有序、有则、有责。
  一、碳汇机制的概念及框架
  (一)碳汇机制的概念及组成
  “碳汇”已有明确定义,碳汇是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动、机制。所谓碳汇机制是政府为应对气候变化而制定的一系列政策、制度的总和。碳汇机制包括减排机制(狭义)、增汇机制、碳融资机制、碳交易机制和新能源发展机制。各机制彼此交合、协同运作,形成一个完整的政策、制度体系。如果碳汇机制构建合理,碳汇机制就接近于一个自适应系统,能够在外部条件发生不确定变化时,迅速作出反应,调整原定的策略和措施,从而实现优化目标。
  (二)子机制的概念及构成
  1.减排机制(狭义)是指政府为减少温室气体排放而实施的一系列政策、制度的总和。其中包括关停落后产能政策、排放税制度、阶梯电价制度、促进沼气等生物质能开发利用政策、节能汽车开发政策等。之所以说这是狭义的减排机制,是因为广义的“减排”包括增汇内容。
  2.增汇机制是指政府为增加碳汇而实施的政策和制度的总和。其中包括草原增汇补偿、林业增汇补偿、退田还湖补贴政策、CDM项目的实施等。
  3.碳融资是为应对气候变化而开展的专项融资活动,而碳融资机制是指规范碳融资活动的政策和制度的总和。阶梯电价制度、排放税制度、民众及企业捐助制度、国家政策性补贴制度、CDM项目等。
  4.碳交易是指将二氧化碳作为虚拟商品的交易活动。碳交易机制是指规范碳交易活动的政策和制度的总和。碳交易机制包括CDM项目实施、碳交易市场管理、碳交易制度等。
  5.新能源发展机制是促进新能源开发及发展的政策和制度的总和。新能源发展机制包括风能、太阳能、生物质能发电补贴政策;沼气补贴、新能源汽车开发及购置补贴政策等。
  上述五种以“碳”为基点的机制,每个相关行业的人都可以笼统地把它称为“碳汇机制”,这就是狭义的碳汇机制。这也是为延续现在人们对于碳汇机制一词的习惯用法。比如,利用碳融资管道来的资金对牧民进行碳汇补偿,草原行业就叫它“碳汇机制”,事实上,这是“增汇机制”的一种。
  二、碳汇机制构建的要点
  各单项“机制”并非各自独立,而是彼此关联、协同运作,如此方能达成减排、增汇、延缓气候变化进程和保护人类共同家园的目标。
  首先,各种单项机制的内容是彼此交合的,比如“沼气补贴”既属于减排机制又是新能源发展机制的一部分;征收排放税既是碳融资手段又是减排措施等。
  第二是各机制协同运作的问题。各单项机制不协同运作就不能形成完整的政策体系。如现在酝酿出台的阶梯电价制度、排放税制度等,所筹集的资金的使用必然涉及到增汇机制的运作问题。
  第三是必须有健全的监督机制。监督机制并非独立于碳汇机制中各单项机制之外,而是融汇于碳汇机制之中。
  第四是强化经济手段的运用。因为碳汇机制的核心是资金的筹措和使用,即以“经济手段”增汇和减少碳源或降低碳源的强度。因为无论是民众还是企业,最关心的都是经济利益,所以构建碳汇机制就是围绕着经济设利益设定规则,以经济作为杠杆引导人们的生活方式和企业的生产方式。人们主观上是为经济利益的盈亏,客观上却达到了政府要实现的目标。
  第五是碳汇资金的封闭运行问题。即碳汇资金必须在碳汇系统内部流动,不可以流出系统之外,甚至于在筹措资金时就向资金的提供者明确具体的使用项目,这样也有利于社会监督机制的形成。碳汇资金是不能流入国库或地方政府的财政的,因为地方政府的财政资金以及国库资金虽然也能够用于碳减排项目,但也可以用于其它事业。这是碳汇机制构建的重要原则。
  第六是碳汇机制的水平问题。碳汇机制的水平是指构成碳汇机制的一系列政策措施所能达到的自行调控的能力和实施的效果。碳汇机制水平高低的最佳考虑方式是看民众和企业乐于接受的程度。曾见某些地方出现为强调低碳和节能减排强制拉闸限电,致使所在地区民众生活和企业苦不堪言的情况的报导。这就是低水平管理的典型案例,高水平的机制设计是让人们自觉自愿地规范自己的生产和生活方式,达到低碳排放的目标。
  第七是碳汇机制的层次问题。机制的层次可以理解为规则的层次。碳汇机制的层次也可以说是不同级别政府的规定。政府的级别越高,规定得越原则,线条越粗;反之,政府的级别越低,规定的越细。不同省份、不同的县所制定的规则都不一样,甲县的规则可能不适用于乙县。
  第八是与国际接轨的问题。气候无国界,所以应对气候变化的管理原则应当是同一的。构建我国的碳汇机制时必须参考国际上得到普遍认同的制度,同时也要根据我国的实际情况创新管理方式,并积极参与国际规则的制定。
  事实上,碳汇机制现在正在悄然形成,如:阶梯电价和汽车按排量收费的制度正在酝酿中;风电场、太阳能电厂税负减免补贴政策等。2010年岁末南方电网节能发电调度运行全面启动,这是我国在能源系统构筑碳汇机制的典型实例。为促进我国电力能源的清洁开发与高效利用和节能减排,国家于2007年下半年出台了节能发电调度政策,并选定了包括南方区域广东、贵州在内的五个省作为试点。贵州于2008年1月1日在全国率先进入试运行,广东随后于当年11月17日进入试运行。试点以来,南方电网通过节能发电调度减少标煤消耗698万吨,减少二氧化碳排放1535万吨。同时,通过试点实践,建立了层次分明、运作良好的组织体系、管理体系、技术支持体系和工作机制。12月27日,南方电网节能发电调度运行全面启动。这是我国电力领域贯彻落实科学发展观的具体举措,具有里程碑的意义。
  三、碳汇机制的构建与地区发展的关系
  目前,除了一些国家、地区和多边金融机构成立的碳基金用于碳汇项目之外,国家财政资金的一部分也要投入到生态保护与建设中,而国家财政主要来源于税收,如果在税收项目中明确某块资金是直接用于增汇的税种,就可以在不增加企业税务负担的前提下有效地解决
  这个问题,这虽然仅仅细化了税收项目和改变了运作方式,但它所产生的效果却是直接促进了企业节能减排和对设备的升级改造,如果明确地告诉企业该税金将用于某地生态环境治理,企业也会自觉地参与到资金使用效能的监督上。因此,碳汇机制的核心内容是使企业的相对排放量和效益直接相关,实行有区别的税率标准。例如,对火力发电这类传统能源企业,以发电机组效能状态作为衡量应支付税金额的尺度,低效高耗的机组税高,高效低耗机组低税,达到低碳指标的甚至可以免税;对于风电、太阳能电厂这类新能源企业,不仅不用交税,还会得到增汇补贴。产业类型不同,能耗标准不一,但均以单位产值能耗为指标确定税率。倡导公众力行低碳生活也使用有区别的价格手段,如制定家庭用电标准,用电量超标将以高价支付电费,多收的电价直接汇入碳汇基金;与公众日常生活密切相关的水、燃油等也采取相类似的方式操作。大气资源是另一种形式的“公地”,为避免“公地悲剧”继续上演,只能靠利益机制制约。
  胡鞍钢先生在《中国应对全球气候变化》一书中提到:“目前,不管是《京都议定书》还是“巴利岛路线图”,基本上是把世界60几亿人口,200多个国家(地区)简单地分为两组,即发展中国家和发达国家。这种划分方式给中国领导人形成一个错觉,即中国永远是发展中国家。但是中国并不是典型意义的发展中国家,它是不断前进的国家。”胡鞍钢认为,应当用人力发展指数对国内各省区的发展状况进行比较分析,进而衡量各地的实际发展程度和动态变化。他依据人类发展指数(HDI),计算得到不同时代全国各省区的地区发展的动态情况(表1)。表中依据各地当时的人类发展指数差异(表2)划分了四个世界,第一世界发达程度最高,第四世界最差。从表中可以看出,自改革开放以来中国各地经济社会发展都比较快,进入新世纪以来,有许多原来落后的省区的发展更是突飞猛进。中国已从20多年前绝大多数人口都处于“第三世界”、“第四世界”水平过渡到今天的绝大多数人口已基本进入“第一世界”和“第二世界”的水平,即中国的人类发展地区发展格局发生了根本性的变化。
  所谓人类发展指数HDI(HumanDevelopmentIndex)是由联合国开发计划署(UNDP)在《1990年人文发展报告》中提出的,用以衡量联合国各成员国经济社会发展水平的指标。
  人类发展指数测量一个国家或地区在人类发展的三个基本方面的平均成就:(1)健康长寿的生活,用出生时预期寿命表示。(2)知识,用成人识字率以及小学、中学和大学综合毛入学率表示。(3)体面的生活水平,用人均GDP(购买力平价美元)表示。人类发展指数的优点之一是所需数据容易获得,计算方法简单;其次是它着眼于全面评价人类发展状况而不仅仅是经济状况;第三是它从测度人文发展水平入手,反映一个社会的进步程度,为人们评价社会发展提供了一种新的思路。
  人类发展指数对人类发展状况进行了反映,揭示了一个国家的优先发展项,为世界各国尤其是发展中国家制定发展政策提供了一定依据,从而有助于挖掘一国经济发展的潜力。
  如果某个国家或地区的人类发展指数高于0.80,则是高人类发展水平;指数在0.50-0.79之间是中等人类发展水平;低于0.50则是低人类发展水平。
  碳汇机制形成的关键是解决“钱从哪里来、往哪里花”的问题。HDI和碳源之间有一个规律——凡是人类发展指数高的地区都是工业发达的碳源大户;因而碳汇资源丰富的省区,创造生态效益的在经济上应当得到补偿是符合法理的,这就解决了资金流向的问题。“第一世界”当无条件减排,“第二世界”为有条件减排,“第三世界”和“第四世界”是只倡导减排,并结合各省(自治区、直辖市)碳源与碳汇总量计算出中国各地区的净碳源总量,按照占全国净碳源总量的百分比具体分摊减排额度。依此说法,确定了上海、北京、天津、浙江、江苏、广东、辽宁、山东,这些省份必须无条件减排,这就从国家的角度确定了碳汇资金的大致流向。
受此启发,在一个省区内部,也可以使用HDI将不同地区划分成几个世界。以内蒙古自治区为例,呼和浩特、鄂尔多斯、包头这些工业比重较大、经济发展较快的地区当属“第一世界”,在省区内部必为无条件减排,是碳汇资金的净流出地区。以此类推,一个地区或一个县也可以这样计算并确定资金的大致流向。但就全国各省区(直辖市)而言,内蒙古又属于有条件减排的地区,在外援或地区财政支持的草原建设资金分配上也应按照区内碳源排放及所占比例情况统筹划分,属于“第一世界”的市、区(旗、县)级政府及单位应正视自身减排责任,主动承担,并对属碳汇地区的各级政府进行生态补偿,只有进一步规范投资机制才能形成良性循环。
  四、碳汇机制的作用分析(以草原碳汇为例)
  自世纪之交开始国家投入巨资大规模搞草原生态建设,生态建设的效果如何?普遍认同的结论是:生态效益显着,社会效益一般,经济效益较差。原因在于生态效益不能转化为经济效益。草原生态环境好转了,但牧民的收入并没有实质性的增长。“民以食为天”,对于牧民来说生存永远是第一位的,我们不能苛求牧民为了国家的生态安全节衣缩食还要毫无怨言。缺乏牧民自发的、积极主动的配合,生态建设就缺乏可持续发展的动力,更难以获得相应的社会效益。我们应该反思过去的政策是否适当、机制是否合理。在生存仍为民众需面对的首要问题时,生态环境的保护就不能寄托于人们的文化自觉,应当以利益机制为驱动力,确保草原生态保护建设的正常运作,而碳汇正好为我们带来形成这一机制的契机。碳汇工作不仅仅是为草原保护建设新开辟了一条投融资渠道那么简单,更重要的是通过碳汇能创造出一种人人关心环境、关心节能减排的社会氛围,因为它与社会中每个人的“钱袋”直接相关——对于公众来说,你关注环境保护、力行低碳生活你就会得到好处,至少在经济上没有损失;对于牧民,你保证草场不超载过牧,不退化、沙化,保持草地健康状态,你的收入就会有保证。这就是碳汇机制的核心内容。
  以草原项目建设为主的资金投入机制的弊端是显而易见的。一是现行机制的运作缺乏灵活性。项目建设必须按照规程的要求实施投入,但各地情况不一,以固定的程序去适应多变的条件,难免有削足适履之感。二是草原建设单项实施难以奏效。因为草原生态治理是系统工程,仅仅做好其中的某个单项是没有意义的。三是牧业生产成本增大和社会不公问题。四是草原保护建设的可持续性问题。草原生态保护需要更长远的规划和可持续性的投入,否则生态效益是难以持久的。
  草原保护建设确已取得了显着的生态效益,但也必须正视现行投入机制存在的问题。首先,草原保护没有牧民自发地积极参与难以奏效,要让牧民自发地积极参与必须与解决牧民的生存联系起来,解决牧民生存问题靠外部社会的帮助和救济对实现草原生态效益的提高没有意义;第二,虽然现在已经实施了奖补机制,但草原投入的主体仍然是国家,生态保护并没有和企业、社会运作及每个人的能源消费直接联系起来。最好的办法是让牧民看到他们自己创造的生态效益能够成为商品并能以货币的形式得以体现——这就是我们要探索的新的草原投入机制的核心内涵。
  草原碳汇机制的形成的要点就是从碳源企业、社会运作及公众能源消费以促进节能降耗的方式聚拢资金用于草原的保护与增汇。可以预见,碳汇资金将是以后草原保护建设投入的主流。
  五、结语
  碳汇机制的构建完成可能还需要很长时间,但在全球共同应对气候变化这个大背景下,它是社会运作的必然发展方向。建议在国家的主导之下,各行业主管部门立即开展相关研究工作,包括与之相关的碳汇监测与评估等技术性课题和管理性课题。

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