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以科学发展观为指导积极推进内蒙古生态保护和建设的调研报告

2012-05-21 浏览次数:6964 关闭

 以科学发展观为指导,加强内蒙古生态保护和建设,构筑祖国北方重要生态屏障,是党中央对内蒙古工作的明确要求,也是自治区党委的重大战略部署。亚搏内蒙古区委高度重视这项工作,将生态保护与建设确定为今年亚搏内蒙古区委的重要调研课题。亚搏内蒙古区委调研组分别赴内蒙古鄂尔多斯市和通辽市,就生态保护和建设情况进行了调研。同时又邀请内蒙政府有关部门的同志和有关专家进行座谈征求意见。通过调研和征求意见,深深感到内蒙古生态保护和建设虽然取得了很大成效,但任务仍然艰巨而繁重,需要坚持不懈地继续推进。
  一、成效和经验
  内蒙古地处祖国北疆,横跨东北、华北、西北,总面积118.3万平方公里,占全国国土面积的12.3%,是我国北方重要的生态屏障。全区分布有巴丹吉林、腾格里、乌兰布和、库布齐、巴音温都尔五大沙漠和毛乌素、浑善达克、科尔沁、呼伦贝尔、乌珠穆沁五大沙地,这五大沙漠和五大沙地总面积约23.3万平方公里,占内蒙古总面积的19.7%。全区草原面积为13.2亿亩,占总面积的74.5%。特殊的地理位置和自然条件决定了内蒙古生态保护和建设的长期性、紧迫性和艰巨性。长期以来,特别是国家实施西部大开发战略以来,内蒙古自治区紧紧抓住历史机遇,提出“建设祖国北方重要生态屏障”的战略目标,确立了“生态建设是最大的基础建设”的发展方针,加强草原文化研究,正确认识和继承几千年来游牧文明的生态智慧,不断加大治理力度,使全区生态保护和建设步入了快速发展的新时期。
  以科学发展的新思路,建立生态保护建设的法律法规体系。内蒙古自治区党委、政府确立了遵循客观规律、坚持科学发展的生态治理指导思想,把生态建设作为全区重要的基础建设摆上议事日程,作为全区求生存、图发展、谋富裕的根本战略。根据国家相关法律和文件,近几年内蒙古自治区先后下发了《关于加大生态保护与建设力度严禁乱开滥垦的通知》、《关于深化改革加快林业发展的决定》、《内蒙古自治区人民政府关于切实加强防沙治沙工作的决定》,先后制定了《生态环境建设项目管理办法》、《内蒙古自治区退耕还林工程管理办法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区湿地保护条例》等重要文件。这标志着内蒙古已经初步形成了适应内蒙古地区特点的生态建设与保护的法律法规体系,为全面开展生态建设与保护工作奠定了政策法律基础。同时,内蒙古自治区党委和政府还将生态保护与建设工作列入各盟市党政领导班子考核目标,建立了各级领导目标责任制度,层层签订责任状,确保生态保护和建设的任务、目标、责任得到落实,使内蒙古生态建设呈现出良好的态势。
  以转变生产方式为突破口,有效恢复生态环境。国家自2003年开始实施退牧还草工程以来,共安排内蒙古退牧还草建设任务1.7亿亩。工程实施以来,初步实现了项目区增绿、农牧业增效、农牧民增收的目标。一是通过几年的禁牧休牧,草原植被的高度、盖度均得到明显恢复和改善,产草量有明显提高,据监测显示,东部地区五年中产量上升幅度为34%,西部地区上升幅度为96%,草原沙化退化趋势得到遏止,局部草原植被得到恢复。二是部分地区通过退牧还草工程围栏建设,使草原到户的四至界线进一步得到了确认,解决了农牧民草场边界的争议,为推行划区轮牧和分区放牧奠定了基础。三是通过禁牧休牧等措施,对牲畜普遍实行舍饲和半舍饲圈养,转变了传统的畜牧业生产方式,牲畜良改率和出栏率分别提高5和10个百分点。四是退牧还草工程使牧民收入稳定增加,被牧民称为德政工程、民心工程。五是各地在实施工程中结合人口转移,把生态极度脆弱的草原退出来,变为永久的生态功能区,不仅解决了农牧民生产生活的后顾之忧,而且初步建立了草原生态安全的长效机制。六是推行草原循环经济模式,在条件相对优越的地区发展种植业、加工业技术服务业等相关配套产业,形成以农养牧、以牧带工、以工补农的循环经济模式。
  以生态工程建设为契机,加大生态治理和保护力度。1998年以来,内蒙古通过实施退耕还林还草和退牧还草等生态工程,不仅增加了林草植被,改善了生态,还为调整农牧区产业结构,发展农牧业的产业化经营创造了条件。针对本区实际,坚持了生态优先的原则,实施了“三结合三为主”的治理模式,即乔灌草结合,以灌草为主;造封飞结合,以封育为主;生物措施、工程措施和农艺措施结合,以生物措施为主的生态治理措施。在这方面鄂尔多斯市取得明显成效,“风吹草低见牛羊”的草原胜景正在鄂尔多斯重现。   2000年以来七年间,全区共完成沙化土地治理面积2.6亿亩,沙地林草覆盖率不断提高,重点治理区的生态状况明显好转。如通辽市草原禁牧、休牧、退牧面积已达3800万亩,占可利用面积的81%。全国第三次荒漠化和沙化土地监测结果显示,全区荒漠化土地面积比1999年减少2400万亩,沙化土地面积减少730万亩,多年来首次实现双减少。五大沙地林草盖度均有提高,沙地向内收缩,以往的生态重灾区如科尔沁沙地、毛乌素沙地生态状况呈现区域性逆转,重点治理的浑善达克沙地生态建设成效显著。2001年到2007年,全区共完成林业生态建设任务8289万亩,实现了森林面积和蓄积持续双增长。全区森林覆盖率达到17.57%。全区沙区生态状况逐步好转,取得了良好的生态、经济和社会效益,为维护国家生态安全做出了重要贡献。
  确立发展林沙草产业思路,实现生态建设、经济发展、牧民致富三者的有机结合。在著名科学家钱学森沙产业、草产业、林产业理论的科学指导下,内蒙古坚持生态和生计兼顾,治沙和致富双赢,绿起来和富起来结合,依托沙、草资源优势大做文章,将沙产业、草产业作为新型产业写入内蒙古自治区“十一五”规划,使其成为自治区经济新的增长点。特别是近年来,阿拉善、鄂尔多斯等盟市在荒漠、荒沙中广为种植沙柳、柠条和杨柴等沙生植物,在有效遏制土地沙漠化的同时,也带动了林沙产业的发展,促进了农牧民就业和致富。内蒙古林沙草产业发展跻身全国前列,截止2007年底,全区林业产业加工企业364家(100万元以上),实现产值46.8亿元,规模以上企业109家,实现产值41.2亿元,木材加工、森林食品加工、沙棘产品加工、生物质能源等方面的产业逐渐形成,发展迅速。据统计,2007年,内蒙古林沙草产业总产值达到193亿元,比2005年增长70.2%,提前三年实现了“十一五”发展目标。
  正确处理人口增长与生态保护的关系,促进人与自然的和谐。按照生产力、人口与环境资源承载和谐平衡的理念,鄂尔多斯将农村牧区划分为优化开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区域,针对后两种区域环境承载力弱,不适宜现代农牧业发展的现状,实施人口转移政策,充分依靠大自然进行自我修复、自我恢复。在限制开发区,将超过环境承载力的人转移出去,推进适当规模经营,发展现代农牧业;在禁止开发区,以企业承包治理和围封为主要措施,将农牧民全部转移出去。同时加大对农牧区教育的投入,改善各级各类学校办学条件,加快发展职业教育,积极发展成人教育和农牧民职业技术教育。深入开展牧区扫盲教育和适用技术技能培训,提高了农牧民转产就业素质。目前,全区已陆续移民45万人,已达到规划移民的69.23%。生态移民工程的实施,推动大批农村牧区人口向城镇转移,劳动力向二、三产业转移,基本实现了迁得出、稳得住、能致富的目标,加快了城市化进程,有效减轻了生态压力。
  总之,内蒙古生态保护和建设取得的明显成效,既得益于国家和内蒙古自治区对生态建设的高度重视与政策支持,也与各地区坚持因地制宜、科学治理的正确思路和措施密不可分。通过调研,我们初步总结了几条值得借鉴的经验:一是坚持“科学发展、可持续发展”的原则,遵循客观规律,从实际出发,因地制宜,讲求实效,科学配置,发挥综合治理效益;二是坚持强化干部群众对生态保护与建设重要性和艰巨性的认识,领导高度重视、政策措施得当;三是坚持把生态建设与产业开发、农牧民脱贫致富、区域经济发展紧密结合;四是坚持以预防为主,治理与保护、建设与管理并重,除害和兴利并举,使各项生态建设工程发挥长期效益;五是坚持依法保护和建设,建立法律法规保障体系,使生态保护和建设规范化、法制化;六是坚持依靠群众,广泛动员全社会的力量共同参与,建立多元化的投入机制,多渠道筹集生态保护和建设资金;七是坚持以点促面、以面带点,培养一批影响大、带动力强的典型,有效拉动生态状况的整体改善。
  二、困难和问题
  内蒙古生态治理虽然取得了显著的成效,但由于自然、历史、经济等诸多因素的长期制约和影响,生态十分脆弱的态势并未发生根本性的改变,管理体制和方式不适应生态文明建设等一系列深层次的矛盾和问题凸现出来,全区生态保护和建设面临的形势依然十分严峻。
  (一)生态建设任务艰巨而繁重。目前,在全区13.2亿亩草原中仍有退化草场6.42亿亩,占草原总面积的48.64%,比80年代增长了70.9%,并且90%以上的草场都不同程度地存在沙化、退化的问题;有荒漠化土地9.33亿亩,沙化土地6.24亿亩,有明显沙化趋势的土地2.71亿亩,分别占全国的24%、24%和57%,沙化土地遍布全区12个盟市的90个旗县市区;有1.7亿亩宜林地、12万多平方公里水土流失面积需要进行有效治理。
  (二)生态治理的相关后续政策亟待研究制定。一是国家自2001年开始实施退耕还林、退牧还草、京津风沙源保护政策,项目区的生态环境得到明显改善,国家给予的粮食、资金等补贴,有效保障了农牧民收入的稳定增长。但目前退牧还草政策已经到期,如果退牧还草就此中断,已取得的生态治理成果必将功亏一篑,农牧民的生产生活势必受到严重影响。届时地方政府无法约束牧民重新按传统方式进行放牧的行为,生态问题随之反弹,未能从根本上解决问题。二是按规划内蒙古有65万人的移民任务,近年来,在国家的支持下,陆续移民45万人,有效减轻了生态恶化地区承载压力,促进了大自然自我修复、自我恢复,取得了良好的效果,但目前还有20万人尚未完成移民。三是内蒙古属于典型的干旱、半干旱地区,有10个盟市特别是中西部地区属贫水区,水资源在生态建设和经济社会发展中具有十分重要的基础地位和作用。现在生态建设、经济发展与水资源的短缺已经形成了强烈的反差,一些地区地下水多已入不敷出,水位急剧下降,有些降落漏斗还在扩大,所以要高度关注和解决水的问题,否则会成为治理和发展的瓶颈。但多年来,我国水利建设主要集中在大江大河治理,对牧区水利建设历史欠账过多。关于内蒙古草原生态建设水资源保障规划,水利部专家评审后已经上报到国家发改委,总共需要64亿元投入,由于国家发改委没有这个专项,现无法获得审批。
  (三)生态建设投入机制和补偿机制有待进一步完善。一是近年来,国家虽然加大了对生态建设的投入,但就内蒙古所承担繁重的保护建设任务而言,各项工程的投资标准相对偏低,加之内蒙古自治区可用财力有限,建设资金的地方配套部分难以落实,投资缺口很大。二是从目前生态建设投资构成看,只有建设投入,缺乏前期规划设计和工程管理及后期经营管护等投入,造成工程实施过程中出现很多问题,如前期规划不到位使工程建设在一定程度上存在着盲目性,技术支撑不够、科技含量低影响了工程质量和效益等。三是生态治理工程投资渠道众多,但总量远远不能满足治理需要,再加上管理机制不够灵活,管理程序复杂,往往造成资金难以及时到位、资金管理效率低下、工程进度缓慢等问题。四是在资源开发与生态保护之间还存在一些矛盾。一些企业在开发资源时,获得了利益,同时也破坏了当地的生态环境,但没有给予当地相应的生态补偿,也不承担应该承担的治理责任,给当地增加了额外的治理负担。五是补偿办法存在不合理、不平衡问题。目前生态项目采用自然亩的补偿标准,但各地的草场质量、人口情况、占有草场面积差异极大,多的达几万元,少的只有一至二千元。
  (四)生态建设后续主导产业不够明确。生态建设后续产业的发展对生态建设具有巨大的拉动作用,是实现生态和经济效益“双赢”的支点和重要载体。但由于资金、政策等多方面的原因,目前生态建设后续主导产业定位不很明确,已初见成效的沙产业、林产业、草产业后劲难以发挥,影响了龙头企业、广大农牧民和社会各界投资生态建设的积极性。
  (五)生态保护缺乏统一的立法,法律标准仍不完善。由于体制的原因,目前我国生态保护的相关法律规定主要体现在各个资源法中,如水法、草原法、森林法、渔业法等,生态保护缺乏统一的立法。由于内蒙古地域广阔,生态系统复杂多样,迫切需要建立一部涉及农牧林水等各个领域的综合性法规。内蒙古虽然已经相继制定出台了一系列保护生态环境的明确法规措施,但同样缺乏全面性、系统性,还有许多内容需要在总结经验的基础上上升到法律层面加以明确。另外,草原管理中执法依据不充分,如《草原法》规定:“非法开垦草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。但刑法中对此条未作司法解释,没有明确量化指标,在具体执行中难以操作,降低了执法力度。
  (六)生态建设评估和管理各自为政,不能形成合力。准确及时的生态整体评估报告,是生态建设决策的重要依据。目前对生态现状的评估,农牧林水等各职能部门各自为政,虽有各自行业的准确数据,但无全区整体生态现状的综合情况,也没有专门的机构负责汇总、综合各职能部门的生态情况,难以形成对全区整体生态情况的权威性评估。在管理和执法上由于地域辽阔、交通不便、管护费用和人员不足等因素制约,后期管护工作面临巨大挑战。同时,随着生态建设力度不断加大,各地植被恢复很快,给森林草原防火防灾工作带来相当大的压力。由于防火机构不健全,防火专项经费缺乏,致使森林草原防火基础设施建设(包括交通工具、通讯设备、防火检测设施等)无法进行。并且,草原林木病虫害防治也存在较大隐患,防病虫害的资金和技术都不到位。
  (七)迅速发展的工业化给生态环境保护和可持续发展带来了严重影响。生态保护与生产发展的矛盾突出。地方政府的重视程度不够。工业化开发项目的生态环境保护和恢复机制不完善或没有建立,存在以牺牲生态环境为代价的开发现象。
  三、意见和建议
  胡锦涛总书记在内蒙古视察时殷切地希望我们:“切实保护好内蒙古这块辽阔草原,保护好大兴安岭这片绿色林海,为建设祖国北方重要生态屏障作出贡献。”我们要认真学习、深刻领会总书记讲话的精神实质,充分认识和研究内蒙古是以草原、森林、沙漠等为主要资源形态这一客观实际,探索符合内蒙古实际的生态保护与建设的思路和措施。
  第一,进一步提高认识,贯彻落实科学发展观,积极探索建设内蒙古生态文明的新思路和新办法
  党的十七大报告第一次提出生态文明的概念,并对建设生态文明作出明确部署,即“要基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善,生态文明观念在全社会牢固树立”。面对新形势新任务的要求,我们要在巩固已有成效的基础上,继续坚持以科学发展观为指导,进一步提高认识、加强领导,深入研究探索新形势下加强生态保护与建设的新思路、新办法、新方式;按照建设生态文明的新观念,整合管理资源,改革体制中不合时宜的内容;及时总结各地的成功经验和做法,用于指导内蒙古的生态保护和建设,达到巩固、提高、延伸、辐射的目的;要按照节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展的要求,按照内蒙古的特点和优势,积极转变经济增长方式,通过提高加工转化水平,延长产业链条,提高资源的开发利用水平,对现有资源要有度、有序地开发利用,实现资源的永续利用。要坚持“一张蓝图绘到底”的思想,把生态治理坚持不懈地开展下去。
  第二,研究制定有关生态建设的后续政策,逐步建立生态环境补偿长效机制
  要认真贯彻落实国务院办公厅《2008年深化经济体制改革工作意见》中关于建立健全生态环境补偿机制的要求,重点研究建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,对生态环境资源开发与管理、生态建设、资金投入与补偿的方针、政策进行统一协调,科学确定生态环境补偿标准、补偿方式和补偿对象,建立国家生态补偿的长效机制。以国家补偿为主,设立专项资金,对生态保护建设给予重点支持。对已见成效的“禁牧舍饲”、“退牧还草”等的定向政策补偿延续下去。建议国家有关部门针对内蒙古草原形态的特殊性,调整相应政策,加大支持力度。一是加大建设力度,在今后两年完成规划剩余的1.3亿亩,每年安排建设任务能达到6500万亩;二是加大禁牧安排比例,在2009—2010的两年任务中,加大禁牧比例,禁牧面积达到7800万亩;三是建议国家允许内蒙古自治区在保证完成国家下达建设任务的基础上,由自治区根据不同的草原类型采取不同的建设补贴标准,并延长退牧还草禁牧休牧饲料粮补助年限。四是建议国家和内蒙古自治区能够认真总结以往生态移民的成功经验,出台关于生态移民的专门政策,给予相应的资金支持,保障内蒙古还有20万人的生态移民任务顺利完成,保证移出农牧民的正常生产和生活。五是建议国家像重视“三农”一样重视“三牧”,加大政策性补贴力度,参照“惠农”政策,给牧区、牧民一定补偿,提高牧民收入。比如暖棚、饲料基地、牧业机械、养牛和养羊等。
  第三,加大水利建设,确保水资源合理利用
  在水利建设方面,一是内蒙古牧区水利建设难度巨大,根据全区草原生态建设水资源保障规划,建议国家能够从水利建设中专门列一个项目,用几年时间改善内蒙古牧区水利条件,更好地保护草原生态环境;二是要充分利用国家在产能调控、节能减排及即将开征地下水资源税等有关调控政策带来的水权调整机遇,尽快制定内蒙古工业退用地下水政策,通过审定和重新发放水资源许可证等管理手段,严格把关,以水定产,实现产业结构布局与水资源承载能力相协调,有效防止地下水位过度下降。
  第四,建立资源开发补偿机制
  建议内蒙古自治区政府向国务院请示征收煤炭可持续发展基金,或由自治区政府决定出台征收煤炭价格调节基金的政策。参照相关省市的做法,开征相应的煤炭可持续发展基金,主要用于企业无法解决的区域生态环境治理、资源型城市重点接替产业发展以及因采煤引起的其他社会问题,促使矿区生态治理步入良性循环,实现煤炭工业的可持续发展。第一步可将鄂尔多斯市作为重点,待条件成熟后逐步在全区实施。在征收煤炭可持续发展基金的基础上,扩大征收范围,逐步涉及所有资源开采项目,比如在大规模的石油、天然气开发中,使当地植被造成不同程度的破坏,生态环境受到相应影响。建议内蒙古自治区协调这些企业从所获收益中拿出一部分资金,一方面用于企业作业范围的道路、绿化等基础建设,另一方面用于补偿因矿产开采所造成的矿区沉陷等生态问题。
  第五,加快林沙草后续产业的发展
  内蒙古是全国荒漠化和沙化土地比较集中、生态环境比较脆弱的省区之一。生态建设历来是内蒙古最大的基础建设,而防沙治沙又始终是生态建设的重中之重。进入新世纪以来,内蒙古在实施西部大开发战略的过程中,将发展沙产业、草产业作为生态环境保护与建设的一项主要工作措施,把防沙治沙与发展地方经济、促进农牧民增收结合起来,探索出一条生态恢复、生产发展、生活改善的可行之路。在这个过程中,已建成了具有一定规模的林、草、沙产业各有侧重的试验示范基地,已经有一批以沙产业为主导的龙头企业逐步成长起来。尽管内蒙古在林沙草等产业的保护与发展方面取得了可喜的成绩,但从总体上看,内蒙古的生态保护和荒漠化防治面临的形势非常严峻,当前和今后一个时期,急需抓好以下几项工作:一是要制定科学的林、沙、草各产业的发展规划。二是要积极扶持林、沙、草各产业的发展。鉴于林沙草产业是一项投资大、周期长、见效慢、风险大、具有公益性的产业,建议内蒙古自治区积极争取国家支持的同时,自身在税收、信贷、财政补助等方面提供优惠政策,在技术、市场等方面提供优质服务。三是要突出重点。按照创建知识密集型产业的要求,支持企业开发新产品,延伸产业链,提高资源利用效益与效率。要重点抓好木材加工类、饲料加工类、药材和特种养殖类、生物发电类、林、草、沙漠旅游业等优势特色产业,加强生态产业技术的研究开发和应用推广,培育一批与生态建设结合紧密、具有市场竞争力、科技开发能力、精深加工生产能力、辐射带动能力的龙头企业和优势项目,促进生态经济发展,带动农牧民增收致富。四是要加大宣传力度。要大力宣传发展林、沙、草产业的理论成果和成绩。举办如“钱学森与内蒙古沙产业草产业”的多种形式的展览,办好“中国沙产业、草产业网站”,利用各种媒体宣传、普及发展林、沙、草各产业的知识。
  第六,建立健全相关的法律法规,加强综合执法
  一是以建设生态文明的新理念,确立统一立法的新思路,整合出台涉及农牧林水各个领域的综合性法规,不断完善囊括森林管护、草原监理、沙漠治理、水务监察、渔政管理等生态环境保护与建设的法制体系。二是通过地方立法不断加强对不同生态系统的保护,尤其要加大对自然保护区立法的力度。三是为解决实际中存在的多头执法问题,进一步整合执法队伍,建立起有效的监督协调机制,切实加大法律保护和监督力度,使生态保护和建设真正纳入法制化轨道。四是不断加强生态道德教育和法制宣传普及,进一步深入研讨草原文化,继承和弘扬草原文化的生态伦理精神,形成全民关心生态、参与生态建设的良好局面。
  第七,建立评估机构,加强生态监测管理
  一是尽快确定内蒙古生态总体状况的评估机构,建议由政府指定某个综合部门,负责汇总全区生态保护与建设总体情况,定期发表生态评估报告,准确为党委、政府决策提供参考依据。二是强化由生态环境综合协调管理部门负责,各有关部门配合的生态监督管理机制。进一步加强生态监测体系建设,在生态建设重点区域建立固定的生态监测站进行动态监测,对工程实行动态管理。三是进一步加强森林草原防治基础设施建设和物资储备建设,设立森林草原防火指挥中心和病虫害防治中心,在草原林木重点旗县区设立草原防火站和病虫害防治站,以便于对火灾和病虫害的监测预防抢救工作能够及时准确到位。

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