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加强草原保护建设 巩固国家生态安全

2012-05-21 浏览次数:6667 关闭

  生态是文明的载体,生态安全是国家生存安全的底线之一,是国家发展的重要保障。文明的消失往往是从这一地区植被的沙漠化开始的。在四大文明古国中,古埃及和古巴比伦文明已淹没在一片黄沙之下。我国草原资源十分丰富,面积仅次于澳大利亚,居世界第二位,占国土总面积的41%,是耕地面积的3倍左右,林地面积的2.5倍多,其中可利用草原面积为3亿多公顷,占草原总面积的81%。
  近年来,我国草原生态治理取得了显著成效,同时由于自然气候、人口增长、经济开发等诸多因素长期的交叉影响,生态十分脆弱的态势并未根本性改变。草原退化呈逐年加大趋势,退化面积从上世纪70年代占总面积的10%,扩大到80年代占30%、90年代达到60%以上。草原生态保护和建设面临的形势依然十分严峻。
  胡锦涛总书记在视察内蒙古时曾做出重要指示:“内蒙古是我国北方的重要生态屏障,切实把生态环境保护好、建设好,事关全国的生态安全。”在草原生态问题上,我们要树立高度的危机意识和安全意识,把巩固国家的生态安全放在维系民族生存和国家富强至高无上的位置。为此提出以下六项建议:
  一、从建设“生态安全屏障”的高度统一思想认识
  我国草原主要分布在北部和西部,其中内蒙古、西藏、新疆、青海、甘肃被誉为“中国五大牧区”,约占全国草原面积的70%。其中三个是少数民族自治区,并与陆上周边15国中的10个国家毗邻。草原既是我国国防安全屏障,又是生态安全屏障。这一地区的草原沙漠戈壁占我国国土面积的半壁江山。纵观四大文明古国,只有我们中国享有这么一块广袤的生态屏障,否则几千年的中华文明不会一脉相传至今。
  多年来,草原地区为我国人民源源不断地提供了大量的肉食品、奶制品、粮食以及矿产、煤炭等资源。现在草原出现沙化、面积减少、质量下降,畜牧业整体水平低,牧民收入低于农民收入,部分牧区的生产和生活出现了困难,生态环境保护与农牧民生产生活之间的矛盾,管理体制和方式不适应生态文明建设等一系列深层次的问题凸现出来,这些新的情况应该引起我们高度的重视。我国55个少数民族有50个集中分布在这一地区,农村牧区60%以上的贫困人口生活在这里,这一地区的问题解决好了,有利于经济社会的可持续发展,有利于民族大团结,有利于边疆的稳定。只有建立起“生态安全屏障”,才有巩固的“国防安全屏障”。
  因此,我们应以科学发展观为指导,从维护国家安全、建设生态文明的高度重新认识草原的价值与功能。草原牧区不仅仅是“资源库”,同时也是“绿色屏障”。我们应像重视森林一样重视草原,像重视“三农”一样重视“三牧”。通过一系列改革和政策调整,加大草原治理力度,统筹经济建设、生态保护与人民致富三者的关系,确保国家长治久安。
  二、完善行之有效的政策并加大扶持力度
  近年来,特别是国家实施西部大开发战略以来,草原地区紧紧抓住战略机遇,提出“建设祖国生态重要屏障”的战略目标,不断加大治理力度,生态保护和建设步入了快速发展的新阶段。比如,按照生产力、人口与生态环境承载平衡理论,内蒙古自治区从1998年始,在鄂尔多斯推行禁牧休牧轮牧制度,将牧区划分为三类主体功能区。第一是禁止开发区,除保留必要的牧户负责管护草原外,其余牧民都要搬迁出去,使之成为永久性保护区,充分依靠大自然自我修复的能力自我恢复。第二是限制开发区,在草原承载力许可的范围内合理确定牧户数量,将剩余牧户搬迁出去,严格限制牲畜数量的发展,实行草原平衡,推进适当规模经营。第三是优化开发区,按照以草定畜,增草增畜的原则,发展集约化,现代化草原畜牧业。
  同时,通过实施退牧还草,退耕还林等生态工程,增加林草植被,调整产业结构,大力发展“沙产业、草产业”;坚持生态优先原则,采取了“三结合三为主”的治理模式,即乔灌草结合,以灌草为主;造封飞结合,以封育为主;生物措施、工程措施和农艺措施结合,以生物措施为主。
  通过实施上述政策措施,取得了明显成就。为使这一良性发展的势头得以保持,建议对实践中已见明显成效的“退牧还草”、“禁牧舍饲”等项政策加大扶持力度。保障这些政策的补偿措施继续实行,延长退牧还草、禁牧休牧饲料粮补助年限。在此基础上,国家在“扩大内需,促进增长”的项目资金中应加大支持草原生态建设的力度。一是对草原生态保护与建设实施战略性投资。二是针对草原退化沙化面积仍在继续扩大的趋势,加大禁牧安排比例。三是出台完善草原地区生态移民的专门政策,给予相应的资金支持,保证移出农牧民的正常生产和生活。四是国家应像补贴“三农”一样补贴“三牧”,参照“惠农”政策,在暖棚、饲料基地、牧业机械、养牛养羊等方面,给牧区、牧业以补贴,提高牧民收入。五是草原地区普遍缺水,在水利建设项目上要予以重点支持。
  三、研究建立草原生态补偿长效机制
  现行的草原生态补偿项目具有时限性,一旦补偿结束,生态问题随之反弹,项目之间相互割裂,缺乏整体性、综合性和可持续性。为从根本上解决问题,我国草原生态治理要从现在的项目实施向制度建设转变,由限期补贴向建立补贴长效机制转变。
  建立草原生态补偿长效机制的主要内容是:建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,对生态环境资源开发与管理、生态建设、资金投入与补偿的方针、政策进行统一协调、科学确定生态环境补偿标准、补偿方式和补偿对象,逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态环境补偿和生态环境建设投融资机制,努力形成多元化投资格局。
  要把草原生态建设列为国家级大型生态建设计划,以国家补偿为主设立专项资金,实行中央、地方、社会和牧民共建的草原生态补偿机制。把休牧、禁牧、轮牧、退牧还草、草畜平衡等确定为长期的草原行政管理制度。
  尤其要以科学发展观为指导,遵循客观规律,坚持“以人为本”,尊重几千年来游牧民族在实践中积累的生态智慧,研究和传承草原文化中的生态伦理精神,尊重牧民的首创精神和真实感受,尊重牧区基层的大胆探索,鼓励改革创新试验。
  四、大力发展沙产业、草产业和绿色能源
  著名科学家钱学森在上世纪八十年代提出了发展“知识密集型沙产业、草产业”的理论,并预言这一产业将在21世纪掀起中国的第六次产业革命。经过内蒙古、甘肃、新疆、陕西、宁夏等省区的实践,特别是鄂尔多斯的成功实践,证明了钱老这一看法的科学性和前瞻性。近几年,沙产业、草产业的大力发展促进了当地经济建设、生态保护和人民致富三者的良性循环。
  为进一步推动和扶持林沙草产业的发展,第一,要鼓励地方建立林沙草产业资源培育和利用的责任机制,制定科学的林沙草产业的发展规划。第二,林沙草产业是一项投资大、周期长、见效慢、风险大,具有公益性的产业,建议国家和各地区政府要在税收、信贷、财政补贴等方面提供优惠政策,在技术、市场等方面提供优质服务。第三,要突出重点,按照创建知识密集型产业的要求,支持各地企业开发新产品,延伸产业链,提高资源利用效益与效率。重点抓好木材加工类,饲料加工类,药材和特种养殖类、生物质发电类,林草、沙漠旅游等特色优势产业。第四,要借鉴国家集体林权制度改革的成功经验,尽快推进可治理沙区的荒漠化土地经营管理制度改革,确保林沙地规模化、集约性和经营的长期性可靠性,为社会力量治理沙区、发展林沙草产业开辟通途。第五,要加强生态产业技术的研究开发和应用推广,在鄂尔多斯进行生物质发电调研时发现,农牧民收割沙柳还在用传统的镰刀,企业研制了好几种现代机具都不适应当地沙丘的特性,类似技术性问题需要政府相关部门做好协调服务,攻克难关。第六,培育一批与生态建设结合紧密、具有市场竞争力、科技开发能力、精深加工生产能力、辐射带动能力的优势项目和龙头企业。第七,大力发展我国绿色能源。我国是能源资源贫乏的国家,而在北部、西部太阳能、风能、生物质能等资源非常丰富,可开发大量清洁绿色能源。要像重视航天事业一样重视绿色能源的发展,加大风能、太阳能、生物质能科研的力度,汇集科技先进国家最新研究成果,争取在比较短的时间内突破瓶径,实现绿色能源高速度发展。现在沙生植物发电存在定价机制和补贴方式不合理,上网电价偏低等问题。解决的出路一是要改变生物质发电上网电价的定价机制和补贴方式,政策要向可治理沙区倾斜。二是要借鉴国外发达国家绿色电力配额制度的成功经验和做法,推行绿色电力配额制度和认购制度。三是要大力宣传,倡导企业与个人积极使用绿色能源,形成大家认购绿色能源,保护生态环境的良好社会风气。
  五、建立健全草原生态保护的法律法规,加强综合执法
  目前,我国生态保护与建设的法律法规主要体现在各个单项的资源法中,如水法、草原法、森林法、渔业法等。迫切需要建立涉及农牧林水等各个领域的综合性法律、法规。为此建议,第一,应该以建设“生态文明”的新理念,确立生态统一立法的新思路,整合出台生态保护与建设的综合性法律、法规。完善囊括森林管护、草原监理、沙漠治理、水务监察、渔政管理等生态环境保护与建设的法制体系。第二,对原有法律在实践的基础上进行修订。第三,通过地方立法要不断加强对不同生态系统的保护,尤其要加大对自然保护区、草原湿地立法的力度。
  六、解放思想,改革不适应生态文明建设的管理体制
  现行管理草原的体制与“生态文明”建设工作不相适应。基层同志对此反应很强烈,一致感到保护和建设工作操作起来很难,因为现有体制把生态保护和建设分割在环保、农业、水利、林业等各个部门中。我国牧业归农业部管理,但农业部的主要职责和精力是放在粮食和肉食方面,草原牧区的生态建设存在事实上的体制缺失。再如,准确及时的生态整体评估报告是生态保护和建设决策的重要依据,但农林牧水渔各职能部门各自为战,虽有各自行业的准确数据,但无整体生态现状的综合态势,难以形成对整体生态情况的权威性评估。同时,综合性的监测、管护、执法也都由于体制不畅难以正常实施。
  著名科学家钱学森曾经建议成立我国“草业部”和“国家总体设计部”,现在看来,这两项建议都是很有价值的。从我国体制改革的现状来看,很有必要在农口设立“沙草产业司”,同时筹划设立“国家总体设计统筹部”,统筹研究设计解决带方向性、战略性、根本性的重大问题,集中力量办好像“生态文明”这样关系国家安全、影响国家全局和长远利益的大事。
         (本文系2008年在国防大学“战略研究班”学习结业论文,同时提交2009年全国政协十一届二次全会的书面发言)

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