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内蒙古在区域大气污染防控中的挑战、机遇和建议

2015-10-23 浏览次数:10550 关闭

亚搏内蒙古区委大气污染防治专题调研组


  大气环境质量维系人民群众的根本利益,关系经济持续健康发展以及实现中华民族伟大复兴中国梦。我国以城市群为特征的区域性大气环境问题日益突出,京津冀及周边地区分布着我国很多重工业基地,产业布局不合理,结构性污染突出,成为我国大气污染最严重的区域。京津冀区域用2.3%的国土养育了8%的人口,占全国GDP的11.1%,区域生态与环境承载能力整体超载。近年来,以细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的灰霾频发,导致“心肺之患”。2013年,京津冀PM2.5平均浓度超过国家标准的3倍,污染最严重的10个城市中有8个在京津冀。2014年,我区执行新标准的呼和浩特、包头、赤峰和鄂尔多斯4个城市空气质量综合评价不达标,超标指标为可吸入颗粒物(PM10)、PM2.5和二氧化硫(SO2)。
  建立大气污染防治联防联控协作机制,协调解决区域突出的环境问题,需要借助强制性、约束性、限制性的政策工具,需要从节能减排降碳等方面多管齐下,这也成为我区大气污染防治的重要工作。内蒙古“8337”发展思路确定我区具有建设清洁能源输出基地和北疆生态安全屏障的双重定位,在京津冀及周边地区治霾攻坚之际,内蒙古具有优化区域能源布局、减轻大气跨界污染和建设“上风上水”清洁带的多重责任。APEC蓝再次表明,改善空气质量,污染减排是个硬道理,区域协同共防是重要保障。但“如何减”?“谁来防”?等关键问题亟待答。为此,内蒙古面临历史性的机遇与挑战,需要找到应对之策。

  一、我区面临的主要挑战
  为应对我国频发的大范围重污染天气和灰霾事件,2013年9月,国务院颁布了《大气污染防治行动计划》,提出:“到2017年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下,非化石能源消费比重达到13%,京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长,逐步提高接受外部输电比例。”
  国家将内蒙古列入京津冀周边大气污染防治重点区域,环保部等六部委颁发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,对我区的差别性约束的要求是:“到2017年,细颗粒物浓度在2012年基础上下降10%。”
有关研究表明,形成灰霾天气的根本原因是燃煤、机动车、工业、扬尘等污染物排放量大,导致空气质量下降。鉴于我区产业结构重型化特征明显,能源产业所占比重大的特点,我区无疑会面临巨大的环保压力。

  二、我区面临的重要机遇
  (一)内蒙古煤炭和天然气基础储量比重分别占全国的19.5%和17.3%,鄂尔多斯盆地和蒙东位列国家五大综合能源基地;风能总储量居全国首位,技术可开发量达1.5亿千瓦,约占全国陆地的50%;太阳能资源丰富,太阳能辐射总量为4800~6400兆焦耳/平方米,年日照时数2600-3200小时,仅次于青藏高原。自然资源禀赋决定了我区具有多用替代性能源,包括风能、光能、气能等的独特优势。
  通过特高压输电通道实现全国范围内的资源优化配置和能源结构平衡成为我区落实大气污染联防联控的重要举措。内蒙古作为大型能源基地距离华北、华中、华东等负荷中心地区600-1500公里,是特高压输电的经济合理距离。2014年11月4日,我区首条特高压电力外送锡盟至山东通道开工建设,也是国家加快推进大气污染防治行动计划重点输电通道“四交四直”特高压工程之一。按照国家电网总体规划,到2020年,内蒙古境内将建成12条特高压电力外送通道。届时,我区电力外送规模将达到1.3亿千瓦,年外送电量8300亿千瓦时,增加当地煤炭就地转化3.8亿吨。2014年11月19日,国务院发布的《能源发展战略行动计划》(2014-2020年),提出要“发展远距离大容量输电技术,扩大西电东送规模,实施北电南送工程。大力发展可再生能源,重点规划建设内蒙古西部、内蒙古东部等9个大型现代风电基地以及配套送出工程。”
  (二)新时期要用最严格的法律制度保护生态环境,健全生态文明法律制度。国家《生态补偿条例》框架已经初步确定。2015年1月1日,我国开始实施新的《中华人民共和国环境保护法》,第三十一条明确指出:“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家应加大对生态保护地区的财政转移支付力度。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”
  我国正在加快构建具有中国特色的清洁发展机制,在大气污染防治领域形成全国一盘棋格局,探索通过市场机制解决环境与发展的现实矛盾。我国《大气污染防治行动计划》提出要发挥市场机制调节作用,积极推行激励与约束并举的节能减排新机制。2013年为我国碳交易元年,预计2017年建成全国碳排放交易市场。未来几年,我国污染物排放按量计征的环境税以及碳税也有望陆续出台。这些政策必将加快内蒙古环境与能源市场体系发展步伐。
  (三)我区横跨“三北”,拥有大草原、大森林、大湿地、大沙漠。地处干旱和半干旱草原的最大功能不应仅仅是生产畜产品,其主要功能应是生态屏障和文化载体。森林和湿地以大兴安岭为主,其功能价值不仅是生产木材,而是提供优质水源和生态屏障等。呼伦贝尔水资源总量占全区的73%,主要源自大兴安岭,如果大兴安岭的生态系统破坏了,那么我区东部的清洁水源就枯竭了,生态屏障就不存在了,珍贵的物种多样性就会绝灭。据测算,内蒙古森林和草原碳汇潜力巨大,森林二氧化碳年吸收量为13203万吨;草地二氧化碳年吸收量为1682万吨。随着国家政策到位,这些碳汇资源应能实现市场交易。

  三、对策与建议
  面对机遇与挑战,内蒙古除要完成国家规定的节能节水减排降碳等硬性任务外,还要承担为改善京津冀等区域空气质量多做贡献的责任,应该积极主动地做好有关工作。
  (一)提升电力外送能力,优化区域能源布局
  为推动我国“西电东送”和“北电南送”工程,建议国家加快批复和实施有关内蒙古电力外送通道建设项目。我区要加快实施“天上架虹桥,电送全中国”工程,化解内蒙古的“窝电”困局,确保2017年锡盟—山东、蒙西—天津两个通道先行投产送电,继而推动更多条特高压线路列入国家跨区域输电通道规划并加快推进。
  我区要抓住重大发展机遇,尽快完善自治区确立的可再生能源保障性收购长效机制,促进我区可再生能源健康、可持续发展。重点促进风、光、火打捆外送及智能电网等新兴产业发展,全面提升能源产业的综合竞争实力。另外,内蒙古特高压电网建设要纳入国家“十三五”能源、电力、电网专项建设,加快推进特高压输电线路项目和能源基地电源项目同步建设、协调发展。
  (二)深刻认识生态服务价值,构建京津冀上游清洁带
  我们要深刻认识森林、草原、湿地等自然生态系统服务人类生存的功能定位与生态资产价值,发挥其涵养水源和净化空气等重要作用,为构建我国北方生态屏障和京津冀上游“上风上水”清洁带建设提供有力保障。
  一是合理保护与利用草地资源。逐步建立起草原生态补偿机制,制定出草场合理利用前提下的减牧制度,加强对合理载畜量的有效监督。
  二是呼吁建立呼伦贝尔国家生态保护综合试验区,设立国家公园。参考青海三江源国家生态保护综合试验区经验,重点保护大兴安岭及周边湿地,保障黑龙江、嫩江、松花江等水源安全,发挥重要生态功能区作用。
  三是国家林业生态建设投入要建立按照森林覆盖率和蓄积量协同增长为目标的激励投入机制,调动林区加强生态建设积极性。鉴于林区企业对生态类和社会公益类项目的资金配套困难,对这两类项目实施中央和地方财政全额投资宜给予政策补贴。
  (三)尽早建立生态补偿制度,落实区域间差别化政策
能源基地与生态屏障看似开发与保护的经典矛盾,只要政策工具合理、制度安排合理,我区一定会打破魔咒、实现“双赢”。
  一是呼吁国家尽早落实环境总量区域间补偿制度和节能减排指标转移支付制度,推动清洁能源输出基地建设。我国应尽早出台《生态补偿制度》,根据“谁破坏谁治理谁赔偿、谁受益谁补偿、谁保护谁有偿”三个基本原则,明确补偿的领域、主体、方式以及资金来源。
  二是我区应先行先试,建立健全生态环境补偿的长效机制,出台《生态环境补偿条例》,尝试开展环境税收制度和生态补偿保证金制度。对正在开采或新建的矿山,建立以土地复垦为重点的生态补偿保证金制度。
  三是积极争取国家对清洁能源输出地的生态与环境补偿政策。根据市场原则,享受清洁能源输入的地区不仅要承担能源输出地大气污染环境治理的费用,也要合理分摊该地区的大气污染物的减排指标。另外,应将国家(中央)企业纳入节能减排的责任主体,承担大气污染治理的经济责任、行政责任和法律责任。
  (四)挖掘政策机遇,加快建设我区环境与能源市场体系
  内蒙古被确定为全国11个省(区、市)开展排污权有偿使用和交易试点之一,但未列入北京等7个省市推进碳排放权备案交易试点。
  一是建议我区尽快推进大气污染物排放总量有偿分配和交易制度;积极谋划参与华北碳排放权交易体系建设,力争碳排放权交易的主动地位。
  二是积极推动森林和草地碳汇项目实现国内自愿减排交易,量化碳汇等生态服务功能的市场价值,实现生态价值向经济效益的转变。同时,加快推动碳汇示范基地建设,建议碳汇以配额方式纳入重点企业的碳排放考核,抵偿其碳排放额度,调动企业建设碳汇基地的积极性。
  三是推动国家启动组建全国环境综合交易所,实现温室气体排放量和污染物排污量的一体化交易。同时,内蒙古努力谋划将未来的环境综合交易所能够备案落户,届时我区将华丽转身,有利于实现内蒙古经济社会全面腾飞,有利于实现长期稳定和繁荣发展。
  (五)发展节能环保产业新模式,激活污染治理市场
  我区已编制了“十二五”《环保产业发展规划》和《节能环保产业发展规划》(2013年-2020年)。发展节能环保产业,对于推动节能减排降碳,提高能源资源利用效率,促进产业优化升级,推进经济发展方式转变,打造新的经济增长点具有重要意义。雾霾困局引发政策持续加码,国家密集出台了一系列重大政策,包括《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》以及《土壤污染防治行动计划》,其中着重体现了行业技术政策方向,对于产业来说,也将会带来一些可关注的机会。
  首先,我区应继续加大对环保基础设施投入,加强重点及薄弱环节设施建设,为环保产业发展提供基础条件。其次,通过完善管理体制和运营机制,营造产业发展环境,开展商业模式创新,如:环境污染第三方治理,政府购买环境公共服务,政府和社会资本合作(PPP)模式等,进一步激活污染治理市场。在城镇垃圾及污水处理、火电厂烟气脱硫脱硝、危险废物及医疗废物处置等重点环节,推进环保BOT(建造-运营-移交)或TOT(转让-经营-转让)等的创新模式,采取环境服务总承包和环境治理特许经营方式,发展和壮大环保综合服务体系,促进环保产业与制造业的融合,拓展环保产业和资源循环利用行业发展空间。同时,要培育龙头企业,倾斜增加科技投入,增强自主创新能力,突破一批具有重大支撑作用的关键性技术,促进环保产品的研发与生产,打造具有地区特色的产品品牌。
  综上,内蒙古面临难得的战略转型的发展机遇,应积极应对挑战,练好内功,迎接绿色低碳时代的全面到来,更好发挥在大气污染区域联防联控中的重要作用,把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽。


  附件1


  关于我区大气污染防治的调研报告


  为落实中共“十八大”精神和自治区“8337”发展思路,根据自治区政协主席会议关于2014年开展专题调研、专题协商的部署,人口资源环境委员会会同亚搏内蒙古区委组织部分委员和专家,先后赴呼和浩特、包头、鄂尔多斯等地和北京、河北等兄弟省市考察学习,深入电力、供暖、新能源等企业进行调研,在此基础上,召开了由自治区有关部门负责同志、有关专家、各盟市政协人资环委主任和自治区政协人资环委部分委员参加的专门研讨会,对我区大气污染防治工作进行了深入研讨,形成调研报告。

  一、全区大气污染防治工作基本情况
  为了贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》,环保部等六部委颁发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,将我区纳入了京津冀大气污染防治范围,对我区大气污染治理提出了明确的指标要求。2013年9月18日,环保部代表国务院同自治区政府签订了《内蒙古自治区大气污染防治目标责任书》,进一步明确了2013—2017年重点工作任务。自治区人民政府根据中央有关部署要求,提出了“突出一个重点、促进两个调整,严格三个控制、强化四个保障”的总体思路,以强化重点区域大气污染防治为突破口,推动全区空气环境持续改善;以产业结构和能源结构调整为抓手,强化源头治理;对点源、面源、移动源污染实行分类控制,切实保护和改善生态环境;强化机制、政策、资金和监督保障,确保各项防治措施落实到位。自治区人民政府与各盟市政府签订了责任书,将重点任务层层分解落实。一年来,各盟市认真落实自治区政府的部署要求,采取多种措施,大力推进大气污染治理工作,取得了明显效果。
  (一)重点区域大气污染治理扎实推进
  为推进全区大气污染防治,按照“重点突破、整体推进”的工作思路,自治区把大气污染较重的包头市、乌海市作为全区的治理重点,并组织国家规划院等专家会诊把脉,给政府提出了综合治理“药方”,进一步推动了重点城市大气污染防治工作。包头市2014年确定了工业污染防治、城市燃煤锅炉整治、机动车污染治理和城市精细化管理六大重点工程,安排158个治理项目。乌海市实施了工程减排、矿山整治、焦化企业提标改造等四大重点工程,对提标改造的焦化企业给予财政奖励,有力推动了大气污染防治工作的深入开展。
  (二)大气污染防治重点任务成效明显
  1.大力推进燃煤锅炉整治。自治区编制并印发了《内蒙古自治区2014年度大气污染防治实施计划》,计划完成934台燃煤锅炉的淘汰和改造工作,总计3802.7蒸吨。城市建成区、工业园区禁止新建20蒸吨/小时以下的燃煤锅炉,旗县政府所在地及环境敏感区禁止新建10蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉、茶浴炉。1—10月全区已累计淘汰和改造燃煤锅炉1106台,完成年度任务的114%。包头市计划329台,完成501台,完成率为152.28%;呼和浩特市计划169台,完成126台,完成率74.56%。
  2.切实加强重点行业治理工程建设。2014年全区共安排重点行业大气污染治理项目458个,截至十月份,已完成大气污染防治项目336个,其中脱硫项目完成122个,占年度任务的83%;脱硝项目完成104个,占年度任务的70.8%;除尘项目完成110个,占年度任务的67.3%。
  3.继续加大城市扬尘污染控制。赤峰、鄂尔多斯、锡林郭勒、乌兰察布等盟市制定出台了《扬尘污染整治实施方案》,明确施工工地、各类堆场、城市道路扬尘及垃圾、秸秆露天焚烧等污染源治理措施。上半年全区共取缔各类煤场、堆场686家,有效地减少了扬尘污染。同时进一步加强全区城镇园林绿化工作,提高城镇园林绿化水平,降低城市扬尘污染。
  4.严格控制机动车污染。自治区人民政府先后印发了《关于城市优先发展公共交通的意见》、《关于推广使用车用乙醇汽油的通告》和《关于进一步加快黄标车和老旧机动车辆淘汰的通知》,着力降低机动车污染物排放。并将环保部重新调整我区2014年黄标车和老旧车16.8万辆的任务分解下达到各盟市,截至目前,已完成10.16万辆黄标车及老旧车淘汰工作,占年度任务的60%。
  (三)大气污染治理的部门联动机制逐步形成
  自治区各部门、各单位按照职能分工,制定措施,落实任务,积极推进大气污染防治工作。自治区商务厅积极开展油气回收治理工作,印发了《关于在全区开展油气回收综合治理工作的通知》,明确目标任务,及时调度和反馈工作进展情况;自治区经信委及时分解淘汰落后产能指标,强化行业监管,有力地促进了落后产能淘汰工作;气象部门主动与环保配合,签订《关于合作开展空气质量预报及重污染天气监测预警业务框架协议》,共同推动重污染天气预警预报体系建设;发改委、国土资源等部门按照各自分工职责,积极落实大气污染防治工作任务,大气污染防治工作的部门协同联动机制正在逐步形成。
  (四)大气污染防治监管能力大幅提升
  呼和浩特、包头、赤峰和鄂尔多斯4个城市已按照环保部要求实时报送监测数据;其他8个盟市自动监测站建设正在加速进行,各盟市重污染天气监测预警系统年底前全部建成。全区机动车污染防治监控平台建设已有8个盟市与自治区联网,其余4个盟市年底全部联网,提前一年完成国家下达的建设任务。截至上半年有539家重点污染源实施了自动监控、其中安装烟气自动监测设备719套,对企业大气污染物排放情况适时进行监控。强化执法检查,4—7月自治区先后组织开展了全区《大气污染防治法》贯彻实施情况专项检查,对乌海市、包头市大气污染防治工作开展情况综合督查,对全区大气污染防治工作及风险隐患监督检查等。10月开展了环境污染综合整治“百日行动”,对环境隐患进行大排查大整治,建立问题清单和解决问题销号制度,各盟市对重点企业实行驻厂监督。强化检查机制,重拳出击,严厉打击非法偷排、超标排放等违法行为,形成环境执法的高压态势。
  (五)APEC会议空气质量保障任务圆满完成
  自治区党委、政府主要领导高度重视保障工作,多次做出重要指示和批示,专题研究部署APEC会议期间空气质量保障工作。自治区颁发了《内蒙古APEC会议空气质量保障方案》,三位副主席分别带队对5个重点盟市进行专项督查。自治区环保厅制定了《APEC会议期间空气质量保障专项督查方案》,开展了“百日大排查”行动和一系列检查活动。11月3日起,正式启动APEC会议空气质量保障调度会商制度,每日就天气预报和空气环境质量预报工作会商。通过切实有力的组织领导、全过程的协调调度和全区上下的共同努力,圆满完成了保障任务。
此外,经过多年努力,内蒙古远距离、大容量电力外送通道建设已经起步,最近我区首条特高压外送通道已经正式开工,按照国家电网公司总体规划,到2020年,内蒙古境内将建成12条特高压外送通道。这将推动内蒙古变资源优势为经济优势,促进全区能源和电力工业可持续发展,而且可以通过建设绿色低碳能源供应体系,实现全国范围内的资源优化配置,促进节能减排,推进全国大气污染防治目标的实现。
  二、存在的困难和问题
  我区大气污染治理工作虽然取得了明显成效,但从总的形势来看,目前大气污染的严峻形势依然没有改变,治理任务十分艰巨,治理工作面临着不少困难和问题。
  1.我区所处的发展阶段、产业结构决定了大气污染防治问题的长期性、复杂性和艰巨性。从发展阶段来看,我区仍处于工业化、城镇化不断加快的时期,大气污染呈现区域型、复合型、压缩型特征;从产业结构上看,我区产业结构重型化特征明显,能源产业所占比重大,能源消费对煤炭的依赖度在90%左右,是全国六个对煤炭依赖度最高的省区之一。我区万元生产总值能耗是全国平均水平的1.7倍。包头、鄂尔多斯、乌海市作为全国重要钢铁煤化工基地,空气中的二氧化硫主要来自工业企业,污染负荷比重达98%,石化、冶金、电力三大行业二氧化硫排放量占到90%。随着今后一批能源大项目的落地,温室气体还将继续增加,实现减排的任务不容乐观。根据环保部发布的“2014年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物排放量指标公报”,我区氮氧化物等四项主要污染物排放量与去年同比都有所下降,但下降幅度均小于全国平均水平。
  2.国家对大气污染治理提出了更为严格的标准要求。2011年12月,环保部颁布了新的《环境空气质量标准》。与旧标准相比,新标准调整了污染物项目及限值,增设了PM2.5平均浓度和臭氧8小时平均浓度限值,收紧了PM10等污染物浓度限值,收严了监测数据统计的有效性规定,将有效数据要求由50%—75%提高至75%—95%,更新了二氧化硫、二氧化碳、臭氧、颗粒物等污染物的分析方法,显著提高环境空气质量达标门槛。国家还相继出台了新的电力、钢铁、水泥、煤焦等重点行业大气污染物排放标准,收严了污染物排放限值,对企业治污设施水平提出了更高要求。我区实行新标准的呼和浩特、包头、赤峰、鄂尔多斯4个城市,2014年1—7月空气质量综合评价均不达标。这就是说,新的环境空气质量标准及重点行业排放标准对大气污染防治提出了更高的要求,也意味着做好防治工作需要付出加倍努力。
  3.大气污染治理资金投入压力大。据有关部门测算,实现国家下达的到2020年大气污染治理的各项指标我区约需投入400亿元,而2013年、2014年国家下达的环北京区域大气污染治理经费中内蒙古只有2.7和3亿元,2013年、2014年自治区财政分别安排大气污染防治相关资金53.94亿元和60.2亿元。各盟市特别是重点区域、重点企业普遍感觉筹资压力很大,特别是在当前经济下行,不少企业面临转型升级和污染治理多重压力的形势下,筹措资金困难重重,有的甚至认为难以落实到位。
  4.环境保护队伍建设与承担的任务不相适应。随着“国十条”的深入贯彻和环境保护工作的进一步加强,环境保护任务越来越重,环境保护队伍建设与承担的任务不相适应的问题日渐突出。管理、监测、执法队伍“小马拉大车”现象较为普遍,环保工作精细化管理难以实现。
  5.公众和社会力量参与的机制尚未形成。公众获取大气污染方面的知识、信息尚缺乏有效平台,自觉参与环境保护的意识不强,不少地方基本上处于政府及主管部门积极努力,相关企业被动应对、社会公众旁观议论的局面。

  三、几点建议
  (一)继续大力控制燃煤污染
  我区的资源禀赋、发展阶段和产业结构特征决定了“一煤独大”的局面短期内难以改变。国家出台的大气污染防治行动计划及能源行业的行动方案,明确要求京津冀长三角等地区城市群大幅削减煤炭消费量。而我区作为国家和京津冀地区清洁能源输出基地,主要方式是煤转电,煤炭消费量必然增加。因此,治理好燃煤污染应当是我区大气污染治理的重中之重。近年来,自治区各级政府对调整产业结构、能源结构、严格控制燃煤污染做出了全面部署,采取了一系列有力措施,使我区控制和减少燃煤污染工作呈现出良好的发展态势。应该继续保持这种态势,进一步落实好自治区提出的各项措施,坚持不懈,久久为功。
  要继续加大燃煤小锅炉淘汰力度。加大煤炭市场监管力度。整顿煤炭市场、规范煤炭管理,建立区域优质煤、型煤配送中心,杜绝高硫分、高灰分煤炭流入市场,从源头上减少燃煤污染。加快棚户区改造,减少城郊结合部原煤散烧带来的面源污染。同时要继续加强城市扬尘污染治理,加大对煤场、堆场和原料进料系统、城市建设现场等产生扬尘场所的管理力度。进一步加大煤场整合力度,严格封闭管理,切实解决群众反映较多的城市扬尘问题。
  此外,要积极争取建立完善清洁能源输出生态补偿机制。我区作为国家的清洁能源输出基地,必然要承受生态保护、污染物治理的巨大压力。而对于由于生产清洁能源产生的生态恢复和污染物治理问题,其责任不应当仅仅由输出地承担,国家和相关地区应当制定和建立对清洁能源输出地生态补偿政策和机制。在国家相关机制建立之前,自治区政府应当率先在自治区层面建立对清洁能源输出盟市的生态补偿机制,以推动这一机制在更高层面施行。要在科学评估的基础上,逐步使生态补偿制度化、规范化。同时要建立生态资金使用的严格制度,确保生态补偿投入产生生态效益,确保输出地经济发展不以牺牲当地环境为代价。
  (二)加快煤层气的开发利用
  煤层气俗称“瓦斯”,其主要成分是甲烷(CH4),是与煤炭伴生、以吸附状态储存于煤层内的非常规天然气,发热量约8100大卡/立方米,热值与天然气相当,可以与天然气混输混用,而且燃烧后很洁净,几乎不产生任何废气,是上好的工业、化工、发电和居民生活燃料。如果煤层气直接排放到大气中,其温室效应约为二氧化碳的21倍,对生态环境破坏性极强。每利用1亿立方米煤层气,与燃煤相比,相当于减少二氧化碳排放150万吨、粉尘5000吨。
  有资料表明,我国非常规天然气资源量约36.8万亿立方米,我区煤层气资源量约10万亿立方米。全国只有山西晋煤集团等几家企业开采,内蒙古煤层气开发基本处于空白状态。现阶段我国天然气对外依存度超过了50%,一方面国家每年花大量的外汇进口天然气,另一方面我国每年煤炭开发等扩散逸出损失煤层气资源达200亿立方米。
  国家能源局2013年3月发布《煤层气产业政策》,明确了我国煤层气产业发展目标,把煤层气产业发展成为重要的新兴能源产业;提出“十二五”期间开发沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气。2014年5月,内蒙古蒙兴集团在鄂尔多斯振兴煤矿完成煤层气探井施工,在煤层附近发现多个煤层气层,证实鄂尔多斯存在丰富的煤层气资源。因此,建议自治区根据国家煤层气的最新产业政策,组织专门力量,集中攻关,研究找出制约我区煤层气开发利用的瓶颈和解决途径,制定我区煤层气开发利用的专门规划并列入自治区“十三五”发展规划,力争发挥资源丰富的优势,在全国率先做大做强煤层气这一清洁能源产业,改善“一煤独大”能源结构,为我国能源领域革命做出贡献。
  (三)积极发展太阳能发电产业
  我国每年太阳能资源理论储量折合标准煤1700亿吨,远大于其他所有可再生能源的总和。内蒙古太阳能资源量排名全国第二位,太阳能利用近几年虽然发展很快,但与资源量相比发展空间巨大。
  1.做大做强太阳能光伏发电
  经历了十多年大发展,我国光伏产业已发展成为一个新型产业,可谓“知名品牌绽放、产业链完整、配套产业齐全、综合技术水平世界领先”。作为太阳能资源排名第二位的内蒙古,太阳能产业发展迅速,我们应该承接这个大好形势,继续加大对太阳能光伏产业的扶持力度,进一步促进太阳能发电产业的发展。
  在内蒙古大有光能源有限公司,我们看到:30MWP光伏太阳能电站,日最高可发电20多万度,全部并入国家电网。同时还建有51栋日光温室大棚,种植无公害蔬菜,电池板之间的空地种植苜蓿及大黄、黄芩等中草药材。据该企业负责人介绍,此项目总投资8亿元左右,七至八年就可以收回全部投资,效益相当可观。他们创造的经验应该及时总结和推广。
  2.积极发展太阳能光热发电
  与光伏发电相比,光热发电可以建设大型核心支撑电站,并通过储能实现24小时持续电力供应,有利于电力系统稳定和调节。同时能够避免光伏发电上游产品多晶硅生产过程中高耗能高污染问题,其能源转换率可以达到35%—40%(而光伏发电的能源转换率一般只能达到12%—14%左右)。国家“十二五”规划提出,要在内蒙古、宁夏、甘肃、新疆建设太阳能光热发电示范电站。我区在大力发展太阳能光伏发电的同时,应加大力度,积极研究和发展太阳能光热发电,努力提高太阳能利用效能,将太阳能资源优势转变为经济优势。
  (四)探索发展绿色信贷
  “国十条”颁布以来,各省、市、自治区在制定具体实施方案的过程中,都提出和制定了不少有利于改善大气环境的具体经济政策。我区应当组织力量,深入研究相关的经济政策和执行情况,积极借鉴兄弟省区的经验。特别是要积极研究探索开展绿色信贷,进一步制定和完善我区的相关经济政策措施,解决企业节能减排融资困难等突出问题。金融主管部门和环保部门应当联合建立环保金融信息共享平台,及时公开相关各企业的节能减排和信贷信息、节能减排风险预警信息等。严格信贷准入,将企业装备工艺水平、环评审批能耗和排放达标等作为审批的重要依据,优先保证低消耗、低排放、高效率项目改造资金。将环保验收意见、节能减排落实情况等作为贷后监督重点之一,逐步形成适合我区实际的绿色信贷机制,使金融杠杆成为落实节能减排任务的重要手段。
  (五)进一步强化依法治污
  一是要根据国家环境保护的法律法规,结合我区的实际,积极借鉴兄弟省市的经验,进一步完善诸如扬尘控制、散煤消费管理等具体管理办法,努力使相关管理工作进一步规范化。
  二是要根据我区环保工作实际需要,进一步增加环保人员编制,充实环保队伍,不断强化环境管理、监测预警、环境监察工作。
  三是在重点城市组织开展污染源解析研究和各种污染物相互作用的综合研究。同时要进一步加快在线监测点的建设,提高获取各种污染物数据的能力,努力为防治措施的制定和开展执法监督提供更多的科学依据。
  (六)稳步推进“大数据”利用
  进入新世纪以来,随着互联网的普及和人工智能化水平的提高,“大数据”产业正在逐步形成并蓬勃发展,已经渗透到社会经济生活的多个领域,影响着人们的生活和工作。我区呼、包、鄂等城市已经提出和正在实施以大数据技术研究利用为主要内容的智慧城市建设。大气污染治理工作应当紧跟时代步伐,积极利用“大数据”,创新工作思路,提高防治水平。建议自治区制定利用“大数据”推进大气污染防治和节能减排的专门规划,并认真落实,稳步推进。呼和浩特、包头、鄂尔多斯等重点城市应当率先利用云计算平台,建设包括空气质量、能源消费、污染物排放等内容的大气污染防治数据库,逐步形成全区统一的数据中心,并运用于节能减排、污染物治理等各个工作领域,融入到政府公共事务管理、公共服务的各项工作,渗透到企事业单位管理、居民生活各个方面,从而推动节能减排、大气污染治理迈上新的台阶。
  (七)提高公众的环境保护意识
  大力推进大气污染防治,着力改善城市空气质量,与城市居民的生产生活和身体健康息息相关,是直接关系人民群众切身利益的重大民生问题。社会公众是大气污染治理的受益者,也应当是参与者。各级政府要将提高社会公众环保意识、引导公众参与大气污染治理放在社会文明建设的重要位置着力推动。要进一步通过报纸、电视、网络等传媒广泛开展大气环境科普宣传,解读政策部署,反映亮点,进行舆论监督。同时,积极借鉴河北省的经验,制定全民参与行动方案,组织实施全民环境保护宣传计划,开展群众性公益活动,不断强化公众的环保意识,培养公众的绿色出行、低碳生活的习惯,教育和引导公众自觉抵制和举报各种违法排污行为,从而形成强大的合力,推动我区大气污染防治工作不断深入,切实建设好、保护好内蒙古这一祖国北疆的亮丽风景线。


  附件2


关于开发利用煤层气资源改善我区能源结构的建议


  煤层气俗称“瓦斯”,是与煤炭伴生、以吸附状态储存于地下煤层内的非常规天然气。其主要成分是甲烷(CH4),随煤炭的开采自动溢出扩散,当空气中煤层气的浓度达到5—16%时,遇明火就会发生“瓦斯爆炸”,这是煤矿安全生产中的头号劲敌。煤层气易燃易爆,但燃烧以后不产生任何废气,是一种宝贵的清洁能源,排放的二氧化碳比煤炭少一半,比汽、柴油少近30%,发热量大于8100大卡/立方米,热值相当1.16千克标准煤。研究结果表明:煤层气的温室效益是二氧化碳的21倍,对地球臭氧层的破坏能力是二氧化碳的7倍,对生态环境破坏性极强。但每利用1亿立方米煤层气,就相当于减少二氧化碳排放150万吨、减少5000吨粉尘。所以,煤层气的开发利用具有一举多得的功效:提高瓦斯事故防范水平,具有安全效应;有效减排温室气体,产生良好的环保效应;作为一种高效、洁净能源,商业化能产生巨大的经济效益。
全球埋深浅于2000米的煤层气资源约为240万亿立方米,是常规天然气探明储量的两倍多。世界主要产煤国都十分重视开发煤层气,美国、英国、德国、俄罗斯等国煤层气的开发利用起步较早,主要采用煤炭开采前抽放和采空区封闭抽放方式抽放煤层气,产业发展较为成熟。我国埋深浅于2000米的煤层气资源量为36.81万亿立方米,居世界第三位。全国95%的煤层气资源分布在晋陕内蒙古、新疆、冀豫皖和云贵川渝等四个含气区,其中晋陕内蒙古含气区煤层气资源量最大,占全国煤层气总资源量的50%左右。
  2012年全国煤层气(煤矿瓦斯)抽采量141亿立方米,利用量58亿立方米,同比分别增长23.2%和20.2%。其中,井下瓦斯抽采量114亿立方米,利用量38亿立方米,同比分别增长25.3%和24.1%;地面煤层气产量27亿立方米,利用量20亿立方米,同比分别增长14.7%和13.4%。2013年,我国煤层气(煤矿瓦斯)抽采量156亿立方米,利用66亿立方米,同比分别增长10.6%和13.8%。其中,井下瓦斯抽采量126亿立方米、利用量43亿立方米,同比分别增长10.5%、13.2%;地面煤层气产量30亿立方米、利用量23亿立方米,同比分别增长11.1%、15%。
 煤层气开 发是一个经济问题,也是一个政治问题,还是国家安全问题。过去一致认为,我国的能源结构是“富煤、少气、缺油”,这里的“气”是指天然气,并不包括煤层气等非常规天然气资源。事实上,我区煤层气资源量约10万亿立方米,占全国1/4。如此多的煤层气资源而开发的量特别少,全国只有山西晋煤集团等几家企业开采,内蒙古煤层气开发利用处于“零”,与煤炭原煤生产全国第一地位极不相符。同样是煤炭生产大省山西煤层气资源开发遥遥领先于我区,2013年,山西晋煤集团年生产煤层气达到了26亿立方米,连续多年保持全国第一。
  一方面国家每年花大量的外汇进口天然气,另一方面我国每年开发煤炭等扩散逸出损失200亿立方米煤层气资源。用于防止煤矿瓦斯伤害投入了大量人力和物力,一旦发生瓦斯爆炸,损失惨重、触目惊心。因此,需要开发我区煤层气资源。这有利于解放生产力,有利于提高我区综合实力,改善能源结构,有利于国家能源安全,有利于防治大气污染和保护地球臭氧层,有利于减少煤田井工矿建设投资和降低挖掘煤炭成本。
  2013年3月国家能源局发布《煤层气产业政策》,明确了我国煤层气产业发展目标、市场准入条件、勘探开发布局、技术装备研发、资源协调开发、安全节能环保等。这一“政策”指出,“坚持市场引导,统筹规划布局,创新体制机制,加大科技攻关,强化政策扶持,强力推进煤层气产业发展,提高安全生产水平,增加清洁能源供应,减少温室气体排放,把煤层气产业发展成为重要的新兴能源产业。”特别强调,“十二五”期间,建成沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气,形成勘探开发、生产加工、输送利用一体化发展的产业体系。鼓励具备条件的各类所有制企业参与煤层气勘探开发利用,鼓励大型煤炭企业和石油天然气企业成立专业化煤层气公司,培育一批具有市场竞争力的煤层气开发利用骨干企业和工程技术服务企业,形成以专业化煤层气公司为主体、中小企业和外资企业共同参与的产业组织结构。在沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘等煤层气产业化基地建设,大幅度提高煤层气产量。
  在深化改革的今天,煤层气已被国土资源部列入非常规天然气矿种,与央企垄断的常规天然气矿权不重叠。根据国家扶持煤层气产业政策,2014年5月,内蒙古蒙兴投资集团委托内蒙古煤炭建设工程(集团)总公司油气勘查公司在伊金霍洛旗振兴煤矿完成ZX—01煤层气探井施工,施工井深2035米,探明石炭—二叠系优质煤层厚度26米,煤层附近发现多个煤层气层;2014年7月,蒙兴集团委托靖边县万隆能源开发有限公司在达拉特旗通瑞煤矿完成TR—01煤层气探井施工,施工井深1950米,探明石炭—二叠系煤层厚度22米和多个煤层气发育层,证明了鄂尔多斯地区不但有丰富煤炭资源而且存在丰富煤层气资源,也证明国家煤层气开发利用“十二五”规划提出在鄂尔多斯形成勘探开发、生产、加工煤层气产业体系的正确性和可靠性。不过,内蒙古蒙兴集团探井施工只进行了纵向操作,还没有进行横向作业就停止掘进,把煤层气井口密封封存起来。原因很简单,就是在没有得到主管业务部门许可之前,完成横向挖掘只能造成煤层气资源白白流失,封闭起来更困难。自治区有关部门对民营企业开展勘探煤层气开发试验大胆创新的做法给予大力支持,在政策和资金上按照国家规定给予支持和帮助。
  根据煤层气开发利用“十二五”规划,2015年我国煤层气产量要达到300亿立方米,其中地面开发160亿立方米,基本全部利用,煤矿瓦斯抽采140亿立方米,利用率60%以上。作为国内非常规天然气开发领域的“急先锋”,煤层气产业的黄金发展期正在来临。

  因此建议:
  我区根据国家能源局出台《煤层气产业政策》,立即制定开发煤层气产业具体的实施细则,继续发挥我区煤层气资源丰富的优势,在全国率先做大做强煤层气这一清洁能源产业,改善我区“一煤独大”能源结构,为我国更多地利用发展清洁能源做出新的更大贡献。


  附件3

  我区大气污染防控形势浅析


  面对我国大气污染形势日趋严峻的现状,特别是以城市群为特征的区域性大气环境问题日益突出,京津冀地区以细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的灰霾频发。这一切不仅损害民众身体健康,同时也严重制约经济社会的可持续发展,影响社会和谐稳定。
  “霾”在气象上是指能见度变差的一种天气现象,当大气湿度不是太大的情况下水平能见度小于10公里可称为灰霾。PM2.5可以引发呼吸道阻塞或炎症,致病微生物、化学污染物等随同进入体内致癌。有证据表明:全球每年约210万人死于大气中PM2.5等悬浮颗粒物浓度上升对人体肺部造成的损害。
   (WHO)在2005年颁布的《空气质量准则》中规定:PM2.5的年均浓度和日均浓度的限值分别为10μg/m3和25μg/m3。针对于此,我国将于2016年起实施的《环境空气质量标准》中规定:PM2.5的年均浓度和日均浓度的一级限值为15μg/m3和35μg/m3,二级限值为35μg/m3和75μg/m3。但鉴于我国在一定程度还是工业化初级阶段的发展中国家,且对PM2.5的认识与研究起步较晚,特别是我国经济社会发展的特殊国情对其限值相较于国际标准来说要明显宽松,实现WHO指导值还任重而道远。

  一、我区大气污染防控的基本背景
  京津冀及周边六省区是我国大气污染最严重的区域之一。分析灰霾天气形成的原因,内因是污染的排放,外因是合适的气象条件,而能源使用的排放是其主因。根据北京市PM2.5来源解析研究成果,全年PM2.5来源自区域(跨界)传输贡献占1/4强大约3/4由本地产生,六大贡献源依次为二次无机气溶胶、工业污染、燃煤、土壤尘、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧。另据研究,尽管污染的排放是以PM2.5为特征,但空气中挥发性有机物和重金属等其他污染物以及土壤和水体的环境污染也不容忽视。我国工业化进程中工业等污染和广大农村的土壤、水源严重污染的叠加效应,是严重灰霾形成的特殊机理。
  内蒙古地区是我国的资源大区、战略性能源基地,属典型的资源型经济体。自改革开放以来,特别是近年来持续对外输出资源和能源,在对国家的社会经济发展做出了重大贡献的同时,也付出了沉重代价,导致自然资源过度消耗、生态环境日益恶化、经济效益不断下滑,这些问题已经成为制约我区可持续发展的核心问题之一。如何统筹经济建设与生态文明建设,是建设经济发展、社会稳定、文化繁荣、人民富裕、生态良好的美丽内蒙古过程中必须着力处理好的重大关系。环境保护对维护内蒙古作为“我国北方重要的生态安全屏障”地位具有十分重要的作用,对全国生态文明建设具有实质性意义。
  为应对我国频发的大范围重污染天气和灰霾事件,2013年9月,国务院正式颁布了《大气污染防治行动计划》(“大气十条”),提出:“到2017年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下,水电、地热能、风能、太阳能等非化石能源消费比重达到13%,京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长,逐步提高接受外部输电比例。”为实现这个目标,目前以“输煤为主,就地平衡”的电力发展方式亟待进行调整和转变。该“计划”提出:到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上;京津冀区域细颗粒物浓度下降25%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。国家将内蒙古列入京津冀周边大气污染防治重点区域,按照国务院要求,环保部等六部委颁发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,明确了下一步大气污染防治的主要目标。《细则》对我区的约束性要求是:到2017年,细颗粒物(PM2.5)浓度在2012年基础上下降10%。这就意味着我区做好大气污染防治工作需要付出加倍的努力,不仅要做好自身的节能减排工作,也承担这为改善全国、特别是京津冀周边区域空气质量多做贡献的责任。
  目前,我国常规大气污染物排放增加态势基本得到遏制,我区城市空气质量常规监测指标(二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物)总体向好,但按照新标准,全国2/3的城市空气质量不达标,城市进入新型复合大气污染阶段,灰霾等污染问题日益突出。2014年1-7月,我区实行新标准的呼和浩特、包头、赤峰和鄂尔多斯4个城市空气质量 价不达标,超标指标为可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)和二氧化硫(SO2)。可吸入颗粒物平均浓度120μg/m3,超出国家年均值二级标准0.71倍;细颗粒物平均浓度45μg/m3,超出国家年均值二级标准0.29倍,城市平均达标天数比例仅为66.0%。其余8个盟市按旧空气质量标准评价,综合评价为二级良好。与上年同期相比,8个城市环境空气质量总体评价级别无变化,平均优良天数减少8.1天,优良天数比例下降3.7个百分点,均有所改善。

  二、问题与分析
  随着我国工业化、城镇化的深入推进,能源资源消耗持续增加,区域性大气污染问题日趋明显,大气污染防治压力继续加大。京津冀、珠三角、长三角,单位面积的污染物排放量是全国平均水平的5倍。这三大区域占国土面积的8%,但却消耗了全国煤炭的43%,其中以京津冀为最。我们要科学认识京津冀区域最基本的自然环境条件,该区域是用2.3%的国土养了7.95%的人,占了全国GDP的11.1%,区域承载能力整体超载,控制人口和用地规模、调整产业经济结构,需要借助强制性、约束性、限制性的政策工具。
  近年来,内蒙古能源工业得到了较快发展。截至2013年底,全区发电装机达到8446万千瓦,其中风电装机1849万千瓦。向华北有6条500千伏输电通道,向东北有5条500千伏输电通道,总外送能力达2600万千瓦。但由于没有远距离大能力外送电通道,我区建设保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地受到严重制约,也不利于节能减排、大气污染防治对能源结构调整的要求。按照国家能源局下发的《2020年全国跨省送电电力流方案》,到2020年,内蒙古电力外送将达5372万千瓦,在现有外送2482万千瓦的基础上新增2890万千瓦。国家近日发布的《能源发展战略行动计划》(2014-2020年)提出的主要任务中,包括:“推进煤炭清洁高效开发利用,推进煤电大基地大通道建设。重点建设锡林郭勒、鄂尔多斯等9个千万千瓦级大型煤电基地。发展远距离大容量输电技术,扩大西电东送规模,实施北电南送工程。推行区域差别化能源政策。在能源资源丰富的西部地区,根据水资源和生态环境承载能力,在节水节能环保、技术先进的前提下,合理加大能源开发力度,增强跨区调出能力。大力发展可再生能源,重点规划建设酒泉、内蒙古西部、内蒙古东部等9个大型现代风电基地以及配套送出工程。”
  通过特高压输电通道建设可有力推进我国能源结构再平衡。在内蒙古建设特高压外送基地有着优越条件。首先是煤炭、风能、光能蕴藏量丰富。鄂尔多斯、锡林郭勒、呼伦贝尔三大煤电基地开展前期工作的电源规模达1亿千瓦以上。在国家规划的7个千万千瓦级风电基地中,蒙西、蒙东两个千万千瓦级风电基地装机容量近3000万千瓦,2020年全区风电装机可达5800万千瓦以上,年发电量1200亿千瓦时以上,每年可节约标煤4000万吨,节水1亿吨,减排二氧化硫80万吨、二氧化碳1亿吨;2020年光伏发电装机将达600万千瓦。通过特高压外送通道实现风电、火电打捆外送,能够有力促进我区可再生能源的发展,实现绿色能源在更大范围消纳。其次是加快内蒙古远距离、大容量电力外送通道建设,是落实国家深入实施西部大开发战略、变资源优势为经济优势的关键举措。内蒙古作为大型能源基地距离华北、华中、华东等负荷中心地区600—1500公里,是特高压输电的经济合理距离。经测算,内蒙古电力输送到这些地区的落地电价仍低于当地火电上网电价,风电上网电价也是全国最低的。
  内蒙古自治区拥有大森林、大草原、大湿地和大沙漠,特别是森林和草原的生态系统服务价值巨大,包括对有机物质生产、营养元素循环、水源涵养、水土保持和气体调节等5种生态系统服务。2002年的研究就表明,内蒙古各主要生态系统所产生的服务价值就达到当年自治区GDP的3.7倍。其中仅固定CO2的价值为2127.3亿元,释放O2的价值为1876.0亿元,这一估算中只包含了上述5种生态系统服务,其他还有对环境污染的净化作用、文化旅游娱乐价值、生物多样性价值等诸多服务未参与计算。从这一不完全的估计中可以发现,内蒙古各主要生态系统服务中蕴含着巨大的环境资源价值和生态经济效益,对保障北方生态安全屏障意义重大。我们应深刻认识内蒙古森林和草原的功能定位,如何体现其生态价值,需要有力的政策措施予以保障。
  根据2013年04月23日第十二届全国人大常委会第二次会议,国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告,《生态补偿条例》框架已经初步确定,进入法律起草阶段。生态补偿条例是国家强制性要求对生态资源、环境开发、利用而必须补偿、维护生态平衡的法规。并以此为依据,进一步细化流域、森林、草原、湿地、矿产资源等各领域的实施细则,是一部生态环境补偿领域的专门性法规。
  总体上讲,我区产业结构重型化的特征比较明显,重工业比重高达70%,支柱产业电力、钢铁、化工等的耗能高、污染物排放量大,资源和环境矛盾问题将进一步扩大,污染减排难度加大。煤炭占能源生产比重超过九成,我区2013年万元GDP能耗为1.27吨标准煤/万元,能耗强度是全国平均水平的1.72倍,能源消费总量为22991万吨标准煤(当量值),占全国比重为6.13%,仍呈现快速上升的趋势。随着国家将对能耗总量和强度实施双控制,以及污染物总量减排目标的强化,“十三五”我区节能减排工作面临的任务依然十分艰巨。因此,加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式,提高能源生产力和碳生产力,调整产业结构,控制能源消费总量、减少工业废气的排放总量和碳排放总量,成为我区大气污染防治的关键所在。


  课题主持人
  董恒宇  内蒙古政协副主席、亚搏内蒙古区委主委
  赵  吉  亚搏内蒙古区委生态委员会主任、内蒙古大学资源环境学院院长

  课题组成员
  曹殿云  内蒙古政协人资环委主任
  白云松  内蒙古政协人资环委副主任
  朱守先  中国社科院内蒙古气候政策研究院研究员
  史  刚  内蒙古政协人资环委办公室主任
  柴  静  内蒙古政协人资环委办公室副主任
  安胜利  亚搏内蒙古区委助理调研员

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