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《关于进一步完善草原生态保护补奖机制的调研报告》的说明

2015-10-23 浏览次数:16296 关闭

董恒宇


  自2011年国家“草原生态保护补助奖励机制”在我区全面实施以来,国家每年投入40.4亿元,3年累计发放121.2亿元,用于补奖机制落实。全区33个牧业旗市和其他地区牧业苏木乡镇、嘎查村的10.1亿亩草场被纳入到草原生态保护补助奖励范围内(其中4.5亿亩草原实施了禁牧政策,5.6亿亩草原落实了草畜平衡制度),基本实现了可利用草场的全覆盖;与此同时,48万户牧民还享受到了每年800元的牧户生产性补助;还有每年4.5亿元的牧草良种补贴资金促进了草业发展;全区共有146万户、530余万农牧民从草原补奖政策中受益。
  草原生态保护补助奖励机制的实施,取得了显著成效:一是草原生态恢复速度明显加快。据监测数据显示,2013年草原植被盖度达到了44.1%,比2010年提高了6个百分点。二是生态补奖政策实施后,2012年到2013年,农牧民人均纯收入增加23.7%。牧区人民高度赞扬和拥  护这项政策,并希望能够进一步完善,坚持执行下去。
按照工作安排,从2014年4月18日至29日,自治区政协组织农牧业委员会委员、民主同盟等有关界别委员、自治区党委、政府有关部门同志和科研院所专家学者组成联合调研组,由我带队,分别深入到6个盟市的9个牧区旗市(阿拉善盟阿拉善左旗;巴彦淖尔市乌拉特中旗;包头市达茂旗;乌兰察布市四子王旗;锡林郭勒盟锡林郭勒市、正蓝旗、西乌珠穆沁旗;呼伦贝尔市陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗),进行专题调研。
此次调研,我们改变工作作风和方法,调研兵分东西两队,每队到牧户调研时又分若干小组,每小组与牧民面对面座谈,谈的时间长,谈得深,经济账算得细,牧民道真情,说实话。这样避免了走马观花、形式主义,提高了工作效率,掌握了真实情况。同时,广泛听取苏木、嘎查基层干部们的意见建议。采取自治区、盟市和旗县三级政协上下联动调研方式,盟市旗县先行调研奠定基础,共同努力搞好此项专题调研工作。
  调研结束后,起草了《关于进一步完善草原生态保护补奖机制的调研报告(草案)》,并组织多次讨论修改。在调研报告的起草过程中,得到了各级党委、政府、政协的高度重视和大力支持;得到了广大牧民群众的积极参与;得到了自治区党委农牧办、自治区农牧业厅、自治区气象局、自治区环保厅等单位的大力支持和帮助。部分专家、学者在百忙的工作中参与了调研和建议案的起草工作。
现就调研报告的指导思想、原则和重点作如下说明:

  一、指导思想
  党的十八大和三中全会关于农村牧区工作的有关论述和生态文明体制改革精神为我们的工作指明了方向;自治区“8337”发展思路为草原生态保护建设奠定了思想基础。
  加强草原生态保护与建设是构建国家北方重要生态安全屏障的迫切需要;是转变草原畜牧业发展方式,建设绿色农畜产品生产加工输出基地的需要;是增加农牧民收入、缩小区域发展差距,全面实现小康社会目标的现实选择;是让广大人民群众共享改革发展成果,促进民族团结和祖国北疆安全稳定的长远大计。进一步加强草原生态保护建设是党政所思、牧民所盼、社会所求,在国家和内蒙古发展战略中具有十分重要的意义。

  二、坚持几项原则
  (一)坚持生态保护优先原则,建立草原保护长效机制
  长期以来,我们国家以农耕文明为文化主体,对草原生态系统的整体功能缺乏完整的理解,认为草原资源可以取之不尽、用之不竭;草原超载过牧,掠夺性经营,造成草原生态退化。因而要全面认识和遵循草原生态规律,在经济建设中坚持生态优先原则,确立草原保护在生态文明建设中的战略地位,建立草原生态保护补偿长效机制,划定基本草原保护红线,健全完善相应的政策法规,提高补奖标准,扩大补奖范围,加强草原监管。
  (二)坚持牧民为本原则,切实解决牧区民生问题
  首先,草原保护奖补政策在我区实施3年多,明年是第5年。下一个5年如何实施?到2028年,此轮承包期满乃至更长的时间里如何执行?早一点确定完善下一步的政策,特别是基本草原确权颁证,牧民非常期盼。第二,在大面积禁牧后,后续产业要及时跟进,解决牧民的生计问题。第三,牧区人口转移必须尊重牧民的意愿,对转移进城牧民要做好就业、住房、培训、子女教育、医疗、社会保障等方面的工作,解除他们的后顾之忧。
  (三)坚持改革创新原则,敢于先行先试
  习近平总书记在我区考察指导工作时指出:在生态文明建设方面,内蒙古要大胆改革,先行先试。我们要贯彻落实总书记指示和十八届三中全会改革精神,特别是在划定生态红线和创新牧业合作组织等方面迈出新步伐。
  三、调研报告主要内容的说明
  我们对草原生态保护补奖机制实施以来的情况调研评估,对存在问题认真梳理后,感到应该分开两个层次提交建议案。一是向国家建议,二是向自治区建议;既要提出可操作性的具体建议,又要把握全局、立足长远,探索草原生态保护中的前瞻性、复杂性问题。需要国家层面解决的问题,全国政协委员还将通过全国政协会议向国家进一步反映。感到这样分清层次、虚实结合,更有利于高效转化协商成果;更有利于发挥政协的政治优势、组织优势、人才优势和渠道优势。
  四、尚需进一步探索研究的几个前瞻性问题
  在调研中我们发现,草原地区生态保护、经济发展、牧民致富之间,人、草、畜三个要素,生态、生产、文化三个功能之间以及不同草原类型之间等方面形成了复杂的非线性关系。结合学术界的研究成果,感到比较重要的问题有以下几个方面:
  (一)关于游牧文明的传承问题
  首先,游牧文明是人类文明的重要内容,游牧文明的传承和弘扬是大家都有共识的。草原生态是草原文化、游牧文明的载体,皮之不存,毛将焉附?几千年来蒙古高原的人口在30—50万之间波动,现在草原的人口翻了10倍以上,游牧游不动了,才出现了圈养和禁牧、休牧问题。但我们调查中发现了新的苗头——那就是随着城镇化进程的推进,牧区新的一代青年人大多进城打工闯荡,牧区的人口在逐渐减少,有一些嘎查人走村空,正在荒芜和消失。可以预计,在20年之后,真正生活在牧区的人口会大幅度减少,这一方面带来“谁来养畜”的问题,一方面也为游牧的回归提供了机遇。我们在西部草畜平衡区调研看到,有万亩左右草场的牧民们在自觉轮牧、倒场放牧。随着牧业合作社等组织形式的健全,草原生态的恢复、游牧的范围还会逐步扩大。
  第二是市场因素。现在放养牧区的羊肉牛肉奶价格持续增长。随着市场健全,绿色有机基地的建设,生态原产地的畜产品价格还有很大上升空间。这对游牧文明的自然回归也带来了契机。
  第三是随着各类草原文化游牧文明保护区、草原生态保护区、生态草业示范区、国家公园以及联合国有关国际组织所创设的“生物圈保护区”、“自然遗产保护地”、“文化遗产保护地”等项目的不断建立,都有利于游牧文明的回归。
  (二)关于禁牧问题
  实践证明,禁牧在一定历史时期是必要的。但在调研中发现“人草畜”之间有一个相互依赖的微妙关系,草原超载过牧会沙化,但长期没有牛羊啃食,草原又出现了植物多样性缺失,也引发了草场退化和火灾等问题,不利于草原生态恢复。而且长期禁牧终止了草原资源的利用,也是很大的损失,牧区夜间放牧,各地都普遍存在。从长远来看,要因地制宜地采取禁牧、阶段性禁牧、休牧、轮牧等不同方式,以保持草原生产力水平和维护草原生态系统的良性循环。
  (三)科学技术对建设绿色畜产品基地具有重要价值
  科学技术是最大的生产力。我们在调研中看到,一些牧区以科技引领,发展生态草业,建立良种繁育体系,创新养殖、经营模式,减畜不减收,为建设绿色畜产品加工输出基地探索了新路。我们应该高度重视。
  总之,认识草原生态问题的复杂性与明确政策的可操作性之间应该保持必要的张力,既不能忽视复杂性而“一刀切”,应该给不同类型牧区和基层干部留有政策执行上的余地;又不能政策模糊不清而失去操作性。如何避免“一收就死、一放就乱”的问题还需相应体制改革的推进。
  最后,需要说明的是此调研报告写出后为自治区政协常委会提交了《建议案》,自治区政协在常委会上与自治区政府一道,围绕这个重要问题进行专题协商,是一次新的尝试和探索,之前并无先例参照。而这次政协从3月部署、5月调研、6月提交建议案,进行专题协商,时间紧、任务重,对草原生态保护中一些影响长远的问题有待进一步探索和多层次讨论。敬请自治区领导和有关部门、专家学者提出真知灼见,以便进一步完善。


关于进一步完善草原生态保护补助奖励机制的调研报告


亚搏内蒙古区委、内蒙古政协农牧委联合调研组


  “进一步完善草原生态保护补助奖励机制”是2014年度自治区政协与自治区政府进行专题协商的重要议题。为了搞好这次专题协商,今年4月份,自治区政协董恒宇副主席带领政协委员和亚搏盟员组成两个调研组深入6个盟市9个旗县、20个苏木、29个嘎查、42个牧户,按照“富裕型、温饱型、贫困型”牧户三个层次,采取走村入户、实地查看、听取介绍、座谈研讨、查阅资料、算账分析等方式,对草原植被恢复、牧民生产生活、牧民收入增减、转变畜牧业生产方式、发展舍饲半舍饲畜牧业等情况进行调研,形成了调研报告。
  一、已取得的阶段性成效
  从2011年起,国家开始实施草原生态保护补奖机制,这是加大草原保护力度、促进牧民增收、实现牧区经济社会和生态环境协调发展的重要举措。草原生态补奖政策,其覆盖面、运行机制不同于以往的任何草原生态建设工程,是强牧惠民政策,几乎覆盖了我区可利用草原,这是前所未有、划时代的政策措施,有力地推动了草原生态恢复、牧民增收、草原畜牧业转型升级的进程,取得了阶段性成效。
  (一)采取行之有效的措施,全面落实草原生态保护补奖机制。一是加强组织领导。全区各级党委、政府和有关部门,高度重视草原生态保护补奖机制落实工作,层层成立了领导小组和工作组,制定了较为详细的实施方案,有效推动了补奖机制实施。二是实现了网络化、信息化管理。建立了自治区、盟市、旗县三级信息网络化联动机制,实行了业务工作在线交流、补奖政策在线答疑、政策落实在线督查的管理制度。禁牧补助、草畜平衡奖励以及牧民生产资料补贴发放到户情况实现了网络实时查询,发放资金采取“一卡通”的形式直接兑现到牧民手中,维护了牧民权益。三是建立评估机制。制定了《草原补奖监测评价标准与方法》,对全区各补奖区域内的草原变化情况实施全面监测和评估。共设置地面监测点988个,同时抽取牧户调查样点988个,重点固定监测样点150个,主要草原类型的调查路线样地838个。在全区33个牧业旗和21个半农半牧业旗选择典型牧户,对牧民生产生活进行监测评估,实时掌握动、静态情况。
  (二)因地制宜,落实和发放补奖资金。全区3年来累计发放中央草原补奖资金121.2亿元,自治区配套补奖资金2.88亿元,已有146万户、534万人受益。各盟市根据自治区的实施方案要求,结合本地不同类型草原载畜量的实际,确定了各有差别的补奖范围和标准。锡林郭勒盟和呼伦贝尔市禁牧补助标准分别为6.36元/亩、9.54元/亩,草畜平衡奖励标准分别为1.71元/亩、2.38元/亩,呼伦贝尔市补奖资金标准位居全区之首。早在2001—2003年,我区通过实施西部大开发的退牧还草和京津风沙源治理工程项目,部分牧区、半牧区实行了全面禁牧。如,包头市达茂旗是自治区最早实施阶段性禁牧的旗县之一,2007年率先对农区250万亩草场实行禁牧,2008年又对全旗牧区实行为期10年的全面禁牧、禁养、移民搬迁,禁牧补助标准4.8元/亩。2011年,实施国家补奖机制后,又将草场补助调整为6元/亩(国家5.28元/亩,旗财政配套0.72元/亩)。据调查,阿拉善盟根据草场面积大、人口少的实际,补奖资金“以人为单位计算,以户为单位发放,人员一年一审定,按年龄段享受不同补奖标准”,全盟牧民人均享受补贴资金达到8000元。阿拉善左旗对禁牧区离牧的每人每年补助1.3万元,留牧的每人每年补助1万元,半农半牧区和草畜平衡区每人每年补贴0.4万元。
  (三)禁牧和草畜平衡区域的草原植被自然修复能力和恢复速度有了不同程度提高。通过几年禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡的实践,我区局部地区草原生态环境有了明显好转,全区草原植被盖度、高度、牧草产量以及物种多样性等生态指标有了不同程度的提高。据自治区草原监测报告,2013年全区草原植被平均盖度44.1%,平均草群高度25.2厘米,平均青干草产量64.5公斤/亩,植被盖度比2010年的37.08%提高了7.02个百分点,草群平均高度增加了0.4厘米,青干草平均单产增加了25.8公斤。据监测,阿拉善左旗2013年灌木草产量比2010年增加36%,草本草产量比2010年增加50%。呼伦贝尔市草原植被盖度、草群高度、产草量也有了明显提升(见图表2)。草原生态环境之所以有了明显改善,主要得益于草原生态补奖这项强牧惠民政策的实施,其次,还得益于近年来我区大部分牧区草原降雨量普遍增加。
  (四)积极引导和扶持牧民调整畜群畜种结构,发展舍饲半舍饲畜牧业。随着禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡机制的实施,本着“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”的原则,部分牧区、半牧区紧紧围绕发展建设型、生态型、科技型草原畜牧业的目标,引导和扶持牧民调整畜种和畜群结构,牧民传统的生产生活方式正在逐步转变。锡盟正蓝旗依据沙地草原植被和水资源的优势,积极引导牧民调整畜种结构,采取“缩羊增牛”措施,控制羊的饲养规模,大力发展肉牛,肉牛由2010年15万头增加到2013年23万头,羊由2010年67万只减少到2013年35万只(年末存栏数);商都高勒镇牛由2010年12月1.5万头发展到2013年2.3万头,增长65%。积极引导和扶持牧户发展牧业经济专业合作组织,逐步推进现代畜牧业建设进程。宝沙岱苏木小畜由2010年3万只减少到2013年1.3万只。包头市达茂旗近几年整合涉牧项目资金3660万元,建成南营所、哈拉乌素等5个示范性现代高效畜牧业,全旗有880户牧民参与了规模化养殖,培育形成德彪、蒙特等13个牧业合作组织,走出了转变牧业发展方式的新路子。全旗建成万头肉羊养殖基地2处、千头肉羊养殖基地30处、千头肉牛养殖基地2处、奶牛托管中心8处。通过更换畜种、舍饲圈养,实现了一季出栏向四季均衡出栏的转变,加快了调结构、转方式的步伐。乌兰察布市四子王旗积极鼓励和扶持牧民发展科技型、高效型现代畜牧业,每年投入1000多万元,先后扶持牧户建设棚圈96处/11520平方米,储草棚4600平方米。在草畜平衡区,建设了60个杜蒙杂交肉羊产业的生态家庭牧场,新建标准化暖棚7200平方米,储草棚5700平方米。大力推广杜蒙杂交肉羊的生态家庭养殖模式,使示范户户均增收4万元以上。查干补力格苏木白音嘎查自2009年组建杜蒙肉羊联合社后,引进高产高效杜泊羊,与当地蒙古肉羊杂交,发展舍饲半舍饲杜蒙羊产业,本地肉羊由2009年4.5万只减少到2013年2.3万只,杜蒙羊达到80%左右,人均收入由2009年的8100元增长到2013年18000元。
  (五)牧民人均纯收入普遍提高。实施草原补奖政策后,通过发放禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料补贴和牧草良种补贴资金,在一定程度上增加了牧民的收入。据调查数据分析,牧民来自政策性收入占人均纯收入的12%—25%,不同程度上弥补了牧民因保护草原而减少牲畜的收入,基本实现了牧民“减畜不减收”。草原补奖资金已成为牧民收入持续增长的不可或缺的因素。2013年全区牧民人均纯收入年均增长15.4%,增幅连续5年高于农牧民纯收入平均增幅近4个百分点。特别是在草原面积大、牲畜多、牧业人口相对较少的牧业旗市,由于牛羊市场出售价格攀升,牧民家庭经营收入迅速增加,在扣除直接、间接生产成本后,牧民人均纯收入显著提高。如,锡林郭勒盟牧民人均纯收入13192元,年均增长14.2%。正蓝旗牧民人均纯收入由2010年7347元增长到2013年12547元,年递增13.7%。呼伦贝尔市陈巴尔虎旗牧民人均纯收入由2010年10800元增加到2013年14000元,年递增13.3%。有些盟市、旗县市实施了配套的养老、助学、创业、转移就业等措施,一定程度上改善了牧民的生活水平。

  二、存在的困难和问题
  (一)草原生态保护各项补贴额度偏低。1.禁牧和草畜平衡区面积不尽合理,补贴额度相对偏低。一是禁牧规模不足,面积相对较小。基层干部和牧民群众普遍反映,禁牧面积相对较小,特别是还有一部分退化、沙化严重区未列入禁牧范围。据巴彦淖尔市反映,早在实施西部大开发“退牧还草”工程时,已确认草原禁牧面积为6000多万亩,而到2011年实施草原补奖机制时,却核定为4683万亩,与原禁牧面积相差1317万亩,这部分禁牧补助资金,市和旗财政无力自筹解决。因此,原禁牧成果难以巩固。同时,这一禁牧区域的牧民都要求给予禁牧补助,不愿承担草畜平衡任务,引发了一些矛盾和问题。在呼伦贝尔、锡林郭勒、乌兰察布等牧业旗市,同属一种类型草原,草原退化程度基本相同,出现了禁牧和草畜平衡同生共存的“插花草场”,同一地块同一牧户既有禁牧,又有草畜平衡草场,不仅不利于草原植被的恢复,也不便于放牧管理。牧民群众要求,不能搞“插花草场”,应扩大禁牧面积,增加禁牧补助。二是禁牧和草畜平衡补奖额度不能随着市场物价和CPI指数的浮动实时调整,因而造成了原补奖额贬值。据有关部门资料显示,目前实行的补奖标准是参照2010年的牛羊肉市场价格制定的,而从2011年至2013年,牛羊肉等畜产品的价格大幅度上升,已经远高于2010年的水平。根据农业部市场监测,2010年10月份,内蒙古等羊肉主产区羊肉平均价为34.69元/公斤,而2013年12月份,羊肉批发均价已达58元/公斤,增长65%,牛肉批发平均价为56元/公斤,增长了65%。按照每只羊平均产肉15公斤计算,牧民每少养一只羊就比2010年少收入345元。因而,随着牛羊肉市场价格不断上涨,加之补贴资金没有提高,牧民主观上不愿意减畜。2.牧草种子、生产资料和管护员补贴额相对较少。一是国家和自治区给予牧区牧草种子补贴,是为了鼓励和扶持牧户在有水利条件的地方新建一些小块饲草基地,使禁牧和限牧区域发展舍饲半舍饲畜牧业,而给予的牧草种子补贴额少。除鄂尔多斯、巴彦淖尔、乌兰察布、赤峰、锡林郭勒等牧区少数牧户种植一些小片人工饲草地外,绝大多数牧户没有自建人工种植饲草地,这部分牧草种子补贴基本上是盟市、旗县市草原站用于建设牧草种子繁育和科研实验示范基地。不论牧户、嘎查集体还是草原工作部门新建的人工草地,都反映种子的补贴额少,加之种子价格成倍上涨之因,没有起到种子补贴应有作用。二是生产资料按承包草场户计发补贴额,国家和自治区共补贴800元(其中自治区300元),未能发挥其应有的效用。不仅补贴额度偏低,而且很难解决承包草场户与新增牧户以及原家庭人口多的大户与家庭人口少的小户之间的矛盾。如包头市达茂旗萨茹塔拉嘎查陶克韶牧户,当时承包草场时家有24口人,现已分成6个家庭,户均分摊生产资料补贴约为134元。国家核定内蒙古牧区半牧区牧业户数时,是按2009年有承包草场户数核定的,不包括新增牧户和有户籍并外出打工的牧户数,给内蒙古43万户落实了生产资料补贴,尚差16万户补贴资金。又如乌兰察布实有牧户1.3万户,实际补贴仅为9100户,还差3640户未能落实。在中西部牧区有一部分牧户因分家后兄弟姊妹之间未能平均分配生产资料补贴资金,引起一些不必要的家庭纠纷。生产资料补贴不能按实有牧户数补助,不适合牧区半牧区畜牧业自然规律和经济规律的要求,也不符合牧民生产生活的实际。基层干部和牧民群众要求,提高生产资料补贴额度,并按牧区实有户籍的户数计发补贴。三是嘎查级管护员补贴少,管护面积大任务重,难以发挥管护作用。按照自治区《实施方案》的要求,每个嘎查每10万亩草原配备1名嘎查管护员,草原面积大的配备2名管护员,每人每年补贴4000元。由于嘎查级管护员承担任务重,年补贴工资少,未能很好地发挥监管作用。从实地调研情况看,全区绝大部分嘎查按照《实施方案》要求配备了本嘎查的管护人员,但事实上本嘎查配备管护员,往往出现亲朋好友之间碍于情面,难以监管超载过牧、偷牧、乱牧现象。针对嘎查配备管护员难以发挥作用的实际,阿拉善盟和锡林郭勒盟部分旗县市,以合同制的形式聘用大专以上毕业生作为嘎查级的管护员,能够较好的发挥监管作用。因此,如何提高管护人员补贴待遇,怎样配备管护人员需要自治区有关部门加以研究解决。另外,管护员补贴工资自治区、盟市和旗市三级配套的方式不尽合理(自治区2000元,盟市、旗县配套2000元)。有些盟市、旗县因财力所限,难以落实资金配套任务。据调查,呼伦贝尔市岭北牧业四旗有三个是国贫和区贫旗,嘎查级管护员的补贴至今也未全额兑现。基层干部和牧民群众普遍反映,目前制定和执行的《实施方案》中所划分禁牧、草畜平衡区、标准亩换算系数、补助奖励标准等方法措施不尽合理,需要认真加以修订完善。
  (二)部分牧民人均纯收入增幅趋缓。一是禁牧区部分牧民因减畜而不同程度地减少了收入。如巴彦淖尔市牧业旗,因牧民人均草原面积不足1500亩,又受补助奖励系数制约,减畜任务重,加之牧业旗财政无力实施牧民“收入保底”,牧民人均纯收入连续多年持续低于农民人均纯收入。2013年牧民人均纯收入10132元,比农民人均纯收入低17.2%,牧民家庭经营牧业收入下降20%,现行的补奖额度难以弥补因减畜而减少的收入。二是国贫、区贫旗牧民增收滞缓,牧业生产资料补贴难以补济当年牧业生产费用支出。随着牛羊肉出售价格上涨,用于畜牧业的雇牧工、饲草、饲料、燃油、兽药、租草场以及打、搂、捆饲草等生产费用也大幅度上涨,而800元的生产资料补贴仅仅是杯水车薪。据乌兰察布市四子王旗统计数据测算,每个牧户(四口人)养100只基础母羊的生产成本是20850元,而出售当年羔羊和畜产品的收入25438元,家庭牧业经营纯收入4588元,人均牧业纯收入1147元,加上补奖资金和其他收入,年人均收入7847元,低于全区牧民人均纯收入的20%。类似这样的牧民转产就业的空间窄,多数牧民禁牧后主要依靠补奖资金维持生活。新巴尔虎左旗吉布呼郎图嘎查是长年禁牧的嘎查,1.8万头(只)牲畜需要租用外旗草场进行放牧和饲养,租用放牧草场每亩10—15元,打草场每亩18—24元,仅租用放牧草和打草场的生产性费约占牧户总收入的30%,加上其他生产支出,每年牧民人均纯收入维持在7500—8000元左右,人均纯收入低于呼伦贝尔市牧民人均纯收入30%。三是草场面积大、牲畜多、收入高的牧业大户掩盖了多数牧户实际收入水平,据四子王旗《草原生态保护补助奖励机制实施方案》数据分析,该旗牧区63%的牲畜集中在37%的牧业大户手中,而63%的牧户仅拥有37%的牲畜。又如,锡盟正蓝旗宝沙岱苏木巴彦塔拉嘎查54%的牧户拥有70%的草场,而46%的牧户仅有30%草场,其中28%的牧户仅有15.8%草场,这些牧户由于草场面积小,饲养牲畜也很少,而领取补助金也少于牧业大户和中上等牧户,人均纯收入增长速度滞缓,甚至处于下降的趋势。由此不难看出,牧业大户人均纯收入不同程度掩盖了小牧户实际收入状况。比如,该嘎查2013年牧民人均收入11539元,但28%的小牧户实际收入水平远远低于牧业大户。
  (三)生产性基础设施建设滞后,难以发展舍饲半舍饲现代畜牧业。牧户由于原始资本积累少,扩大再生产的固定资产贷款难,牧民当年纯收入除了维持畜牧业简单再生产和家庭生活所需外,用于生产性固定资产投入资金所剩无几。多数牧户没有标准化暖棚、暖圈、饲草基地、贮草棚、青贮窖、牧业机械设备等生产性基础设施。畜牧业生产设施是简陋的冷棚冷圈、简易的生产工具、原始的生产方式,生产经营依然处于“靠天养畜、大灾大减产、小灾小减产、无灾也减收”的传统粗放型草原畜牧业。按照草原生态补奖机制的《实施方案》要求,在禁牧和草畜平衡区应发展舍饲半舍饲的生态型、科技型、增效型家庭畜牧业,以实现“减畜不减肉、减畜不减收”的目标。这在政策导向和生产实际上,依然存在着巨大差距。
  (四)原来实行的草原生态保护建设政策措施与现行的补奖政策不相适应,引发了一些新的矛盾和问题。一是在实施西部大开发政策和京津风沙源工程治理项目时,在一些草原生态脆弱的边境牧区和生态极度恶化的区域,实施了“退牧还草、围封转移、移民搬迁”的工程措施,一部分牧民弃牧蜗居于城镇。时至今日,这部分牧民既享受不到“草原补奖、扶贫开发、兴边富民”等惠民政策,又在城镇无业可从,靠打临工、社会救济、低保和救助等维持生活,成为城镇中新生的困难群体。补奖前实施全年禁牧,移民搬迁的牧户,进旗县市和苏木乡城镇居住,除领取现行禁牧补贴资金外,几乎没有收入来源,造成了新的贫困。基层干部群众反映,应加大移民搬迁后续产业投融资力度,在政策措施上、转移就业、技能培训等方面给予搬迁牧民生产生活保障。二是有部分牧民因多种原因未能参与“二轮草场承包”、租赁、变更承包人、一次性出售承包权益(最多的期限是28年)和企业租赁等多种形式流转草场,使这些牧户成为无草场、无牲畜、无固定场所、无稳定收入来源的“三无户”或者“四无户”,未能享受补奖政策。据巴彦淖尔市乌拉特中旗统计,全旗直接和间接离开草原的牧户达2800多户,有1500多户将草场转让出去,其中有818户、1583人成为“三无户”(无草场、无牲畜、无固定居所),其他牧区旗县市也存在类似情况。基层干部和牧民群众要求在基本草原确权登记、颁证时加以纠正。三是在落实补奖政策以前,有关牧业旗市实施长年禁牧,现如今草原生态环境和草场植被明显得到恢复的区域,移民搬迁的牧民群众要求回迁原禁牧区域,从事畜牧业生产。四是对早期移民搬迁牧户和“三无”“四无”牧户在转移安置、转移就业、后续产业投入、社会保障、生产生活救助等方面缺乏科学合理配套的政策措施,因而在牧区半牧区出现了新生的困难群体。

  三、几点意见和建议
  (一)需要国家层面完善机制和政策的建议
  国家实施草原生态保护补助奖励政策的地区,绝大部分是少数民族聚居牧区,投入规模大、覆盖面广、牧民受益多。在中央财政加大投入的同时,各级地方政府在财力紧张的情况下,安排了一定配套资金投入。从实施效果看,这项政策既有利于促进草原生态加快恢复、畜牧业生产方式加快转型、保证全国畜产品供应,也有利于促进少数民族地区经济发展、提高牧民收入、保证少数民族地区与全国同步全面建成小康社会,更有利于促进民族团结、建设生态安全屏障、实现国家长治久安。为此,建议国家继续实施这项利国利民政策,按周期延长并进一步完善相关配套政策。
  1.建立草原生态保护补奖的长效机制。草原生态脆弱,破坏容易恢复难,从根本上得到治理和恢复需要很长的过程,现行的五年禁牧期,生态退化草原特别是荒漠化草原植被难以取得根本性恢复。各地普遍反映,国家应将这项政策在2015年实施满五年后,至少再延长五年,应像“三北防护林工程”一样按每五年一个周期进行组织实施,每个周期结束的上一年度,国家应委托第三方对草原生态恢复情况进行全面、准确、客观地监测评估,以监测评估结论为依据,对下一周期的政策措施进行适当调整完善,形成健全稳定的长效机制。
  2.合理掌控禁牧和草畜平衡规模。近年来,由于禁牧规模不足,部分退化、沙化严重的草原没能列入禁牧范围,部分退化程度相同的草原出现了禁牧和草畜平衡共存的“插花草场”,不利于草原植被恢复,更不便于生产经营和管理。牧民群众期盼国家增加禁牧补助资金,扩大禁牧面积,将所有退化、沙化草原全部纳入禁牧范围。禁牧的长远目的是让草原休养生息、恢复生态,进一步发展生产,而不是终止草原资源的利用。禁牧区草原生态恢复后,可以转为草畜平衡区,也可以实行休牧轮牧制度。这样既符合草原生态系统良性循环的科学规律,又有利于保持和发展草原生产力。
  3.建立补助奖励标准增长机制。现行的禁牧和草畜平衡补奖标准是参照2010年牛羊肉价格制定的。根据农业部所做的市场监测,2010年10月份,内蒙古等羊肉主产区羊肉平均价为34.69元/公斤,而2013年12月份,羊肉批发均价已达58元/公斤,增长65%。按照每只羊平均产肉15公斤计算,牧民每少养一只羊就比2010年少收入345元。按禁牧前30亩可养一只羊计算,禁牧补贴收入180元,比不禁牧养羊减少收入165元。由于牛羊肉市场价格逐年走高,补贴标准偏低,五年内又没有递增,补贴收入远远低于牧民养畜放牧收入,牧民主观上不愿意实施禁牧减畜。为此,建议应随着市场变化,适当提高各项补奖标准。
  一是既要积极扶持和引导牧民发展舍饲半舍饲畜牧业、持续稳定增加收入,又要采取切实措施实现禁牧和草畜平衡,促进草原生态恢复。在遵循草原植被和畜牧业生产规律的前提下,充分考虑物价上涨等市场变化因素,适当提高禁牧和草畜平衡区补奖标准。
  二是适当提高牧草种子补贴标准,支持牧民在有条件的地方建设人工饲草基地,缓解舍饲半舍饲畜草矛盾问题。
  三是因牧户减畜、发展舍饲半舍饲畜牧业而增加了生产成本,国家财政应在现有基础上适当增加生产资料补助资金。对于国贫、区贫牧业旗县和牧业户的补贴款,不应要求层层匹配资金,切实解决补贴资金不到位的问题。
  4.适当扩大补助奖励范围。已经实施的草原生态保护补奖项目包括禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴,侧重于保护草原生态,兼顾牧民收入。要使这项政策既能有效促进草原生态恢复,又能更好地促进畜牧业发展和牧民增收,应加大对畜牧业生产方式转型的支持力度,实现畜牧业发展、牧民增收和生态保护良性循环。
  一是加大人工草地特别是节水灌溉高产牧草基地支持力度。优质牧草基地每亩可产优质干牧草1000公斤,是天然草场产量的20倍,建设1亩优质牧草基地,可使20亩天然草场得以休养生息。建议国家和自治区大力支持在水土条件适宜地区加快发展节水灌溉高产牧草基地和旱作人工草场,同时加大坡耕地、已垦草原退耕还草力度,实现“小建设、大保护,小绿洲、大生态”的目标。
  二是加大对肉牛肉羊标准化养殖场的支持力度,鼓励牧户建设长久性舍饲棚圈、青贮窖池、储草棚,经验收合格后给予适当补贴。
  三是扩大牧业机械补贴范围。将牧民购置打贮草机械、饲草料加工设备、运输车辆、挤奶机械等纳入补贴范围。鉴于国内暂时不能满足现代草业发展的先进设备,建议将进口牧业机械纳入补贴范围。
  四是积极引导禁牧区牧民进城镇兴办后续产业或在本地发展舍饲畜牧业。建议国家和自治区继续给予禁牧区移民安置专项补贴经费,并适当增加补贴额度。
  (二)需要自治区层面完善机制和政策的建议
  落实和完善草原生态保护补助奖励机制,是一项艰巨复杂的系统工程,不仅需要国家从补奖面积、标准、范围及政策、法规、机制等方面予以完善,同时需要自治区从具体实施、技术操作、强化监管、抓好落实等方面做好工作。

  1.科学合理修订和完善实施方案。针对部分禁牧区牧民因减畜而不同程度地减少收入,国贫、区贫旗牧民增收缓慢、牧业生产资料补贴难以补足当年牧业生产费用支出,部分草场面积大、牲畜多、收入高的牧业大户领取补贴多,而部分牧户由于草场面积小、牲畜少而领取补助金也少,造成富裕户补助高而贫困户补助低,牧业大户人均纯收入不同程度掩盖了小牧户实际收入等问题,自治区相关部门应从草原保护、建设和畜牧业再生产的客观规律出发,按照我区“八大”草场类型和各有差异的生产方式,分门别类、科学合理地修订方案,细化和核定禁牧区、草畜平衡区的载畜量标准、换算系数和各项补奖指标,适当增加东中部牧区禁牧面积,解决“插花草场”问题。避免两极分化,实现“保生态、保收入、保稳定、保供给”目标。

  2.尽快推进基本草原划界和草原确权工作。自治区要抓住国家实施草原补奖机制的机遇,加快推进草原基本制度的建立。要加快基本草原划定。通过基本草原的划定,摸清基本草原底数,力争将我区草原全部纳入补奖机制实施范围。并争取国家在内蒙古开展划定基本草原试点,加大投入,像保护建设基本农田一样保护建设基本草原。要抓紧推进草原确权。党的十八届三中全会提出对草原、森林等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。要抓紧推动我区草原的确权认定工作,争取尽快完成集体草原确权到户,推进草原补奖机制的实施;促进草原承包经营权向专业大户、家庭牧场、牧民合作社流转,实现草原畜牧业规模化经营;赋予牧民草原承包经营权抵押、担保权能,解决牧户融资难题。

  3.做好草原生态监测评估工作。为做好国家实施草原生态保护补奖政策验收评估的准备工作,自治区应提前做好我区实施补奖政策以来草原生态恢复效果、禁牧效果、草畜平衡、重点区域生态状况等各项评估,全面掌握取得的成效、经验以及存在的问题,形成专项评估报告,为国家完善草原生态保护补奖政策提供参考。

  4.切实加强草原监督管理。要严格实行草畜平衡制度。以草定畜、草畜平衡是解决草原永续利用的关键。国家虽然出台了《草畜平衡管理办法》,我区也出台了《草畜平衡暂行管理办法》,但超载过牧仍是破坏草原生态的重要因素,有些禁牧和草畜平衡牧户虽然领了补贴,但不严格执行禁牧养畜标准,存在违规放牧、甚至超载放牧的现象,主要原因是没有补偿机制和奖惩不够分明、执法不够严格。要通过草原补奖机制的实施,逐步建立起以补奖机制为引导、以严格的奖惩制度为保障的草畜平衡制度。要建设一支强有力的草原管护队伍。目前嘎查配备的牧民管护员难以发挥监管作用。建议自治区取消嘎查管护员监管方式,统一由旗县级草原监理部门按照本地区草原面积、管护工作量要求,整合相关事业编制,增加管护员数量,也可以聘用一些蒙汉兼通、大专以上学历的毕业生作为管护员,定期执行巡查任务,及时处理禁牧和草畜平衡区域的乱牧、偷牧、乱垦、滥挖问题。自治区和盟市两级财政应统筹解决旗县级草原监理工作经费短缺的问题,除了把现有嘎查管护员工资统一拨付到旗县草原监理部门实行专款专用,还应解决交通工具、有关器械和着装等经费。自治区和盟市财政应统筹解决盟市和旗县两级草原监理、草原工作站的管护员工资及草原监理、草原防火、草原动态监测、定位观测等工作经费,建议从草原奖励资金中多筹措一些,用于基层草原保护监管工作经费支出。草原监管和草原生态保护情况,应列入相关盟市、旗县领导班子考核内容。
  (三)需要建立完善与补奖机制相关配套政策的建议
  1.制定和完善草原保护配套政策措施和法律法规。草原资源是关系畜牧业发展、农牧民增收、生态安全、文化传承、民族团结和边疆稳定的战略资源,建议国家更加重视草原生态保护和建设。
  一是确立草原在国民经济和生态建设中的战略地位。尽早编制我国草原保护建设的中长期规划,把草原补奖机制纳入国家“十三五”规划,按期限、按年度、分区域组织实施,做到认识到位、投入到位、措施到位、责任到位。
  二是出台《中华人民共和国基本草原保护条例》。尽快将《中华人民共和国基本草原保护条例(修改稿)》提请全国人大常务委员会会议审议,进入全国人大立法程序,使其尽早颁布实施,为科学保护和合理利用草原提供法律法规依据。
  三是划定基本草原保护红线。党的十八届三中全会《决定》已明确提出了“划定生态保护红线”的战略决策,建议国家像划定耕地红线一样划定基本草原保护红线,实行分类管理。摸清基本草原底数,按功能划定草原生态功能区、生态环境敏感区和草原生态脆弱区,建立国家草原生态公园,制定不同管理办法,实行精细化管理,努力做到基本草原用途不改变、面积不减少、质量不下降。目前,内蒙古全区现已划定基本草原8.4亿亩,占划定旗县基本草原面积的84.3%,还有15.7%的面积正在划定。建议国家批准由内蒙古开展划定基本草原红线先行先试的试点工作,为其他省区牧区探索路径和经验,为全国普遍开展划定基本草原保护红线奠定基础。

  2.建立和完善草原生态补偿机制。党的十八届三中全会《决定》提出,“实行生态补偿制度。坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。据此,建议国家尽早制定和完善基本草原生态补偿机制,并将内蒙古草原区纳入国家生态补奖机制试点。对各类企业占用草原、开采矿产资源、大量抽用地下水源,造成草原植被退化、气候变化、降水量减少、碳排放量增加,由企业给予相关费用补偿。对于开采煤炭资源、建设能源基地和电力外送通道的地区,应推动地区间建立横向生态补偿制度,受益地区应向生态保护区和产品输出地给予相应补偿。生态补偿费应直接补偿给受损牧户。企业占用牧区草原开矿、办厂的,都应招收当地青年进矿入厂就业。对各类企业占用草原开采矿产资源,适当提高资源税税率,提高税率增收部分,各级财政以专项转移支付的形式返还所属牧业旗市,主要用于牧区、半牧区草原保护建设和牧民发展舍饲半舍饲畜牧业以及基础设施建设,真正把开采草原矿产资源一小部分“红利”,让利于牧、让利于民,为牧区经济社会发展和牧民致富注入活力。

  3.建立基本草原生态保护和畜牧业生产金融保险机制。建立草原生态保护和畜牧业金融保险机制,有利于发展现代畜牧业,有利于牧区提高抗御自然灾害的能力。建议国家加大对牧区信贷支持力度,建立健全牧区金融体系,增加信贷资金投入,降低牧民贷款门槛,提高贴息标准,提高牧民自主创业增收积极性。制定和出台基本草原保护和畜牧业生产巨灾保险理赔政策,开启和建立基本草原生态和畜牧业巨灾风险分担机制。缴纳巨灾险费分担比例,应由国家、省区和牧户分别承担60%、30%和10%的保险金额,遇巨灾由金融保险部门给予理赔。目前在畜牧业保险方面只有奶牛和能繁母猪实行了保险保费财政补贴政策,其他畜牧业品种还未纳入补贴范围。建议国家将肉牛、肉羊等主要畜牧业品种尽快纳入保险保费财政补贴范围,由国家、自治区、盟市、旗县四级财政和牧户分别承担20%、20%、20%、10%和30%保险费额,对遇疫情等风险而致死致病的牲畜给予理赔。在实施畜牧业保险理赔的实践中,不断扩大和丰富畜牧业保险产品,提高保险额度。

  4.积极引导和扶持发展现代畜牧业。因地制宜、科学合理地规划优势畜产品区域布局,集中有限财力,重点培育一些优势畜种和产区,建设一些各具特色、适度规模的试验示范畜产品产业带和生产科研基地。
  一是重点引导和扶持牧区建立现代畜牧业经营体系。发展专业经济合作组织,标准化舍饲圈养,推动传统放牧畜牧业转变为家庭型、生态型、舍饲型、科技型和规模化、标准化、专业化的现代畜牧业。
  二是科学合理地引导牧户调整优化畜种畜群结构。目前,一头一年龄的肉牛出售价格相当于10只当年育羔羊的价格,发展肉牛生产比养羊效益高,对草原植被破坏程度低,耐粗饲且转化利用粗纤维蛋白饲草效率高,增肉速度快,劳动成本低,舍饲条件要求低,舍饲圈养效果好。因此,在牧区半牧区和农区有条件的地方,应大力发展肉牛养殖、肉牛育肥业。坚定走“增牛减羊”路子,调整优化牧业生产结构,推进发展方式转变,实现“禁牧不禁养,减畜不减肉,减畜不减收”的目标。
  三是提高良种和改良种畜比重。不断提高优良畜种能繁母畜比重,提高繁成率,加快肉牛肉羊周转,提高畜群质量。在充分利用国家和自治区良种补贴资金的基础上,应整合涉牧资金,对牧区种公羊、良种肉牛、良种基础母畜进行生产性补贴,并将优良畜种全部纳入补贴范围,提高补贴标准,推进“双百千万工程”建设。
  四是加强基层畜牧业技术推广服务体系建设。开展畜牧业综合集成技术试验、示范,建立一批高科技试验示范园区,构建畜牧业科技成果快速转化、普及推广通道。建立健全基层技术服务推广体系,直接面向牧民开展科技培训和技术推广服务工作,解决边境牧区科技推广“最后一公里”的问题。
  五是开通牧草运输绿色通道。以目前全区1000万亩优质牧草基地产草量计算,每年将有约1000万吨牧草需要运输,以每车载重20吨计算,要有50万车次上路。建议自治区开通牧草和草产品运输绿色通道,降低生产成本。

  5.统筹解决新增牧户因没有草场承包权益、享受不到补奖的问题。建议国家和自治区有关部门应本着“承认历史,照顾现实”的原则,合理解决好新增牧户因没有草场承包权益享受不到补奖的问题。



  附件

更新措施强化监管

——王国钟在我区政协常委会上的发言


  我要说两个问题:一个是禁牧草场的适度利用问题,一个是监管问题。
  根据内蒙古草原部门的监测,2013年全区草原植被的平均盖度是44.1%,这是个非常高的数字,上世纪80年代前期草原植被盖度不过如此。本月上旬内蒙古气象局公布了一条消息:由于生态环境得到了有效的改善,内蒙古地区今春沙尘天气仅出现过一次,这是内蒙古历史上绝无仅有的。
  本世纪初以来,国家在内蒙古陆续实施了沙源、退牧还草工程以及现在的草原生态奖补机制,重要的措施包括禁牧、休牧、划区轮牧等。在过去草地退化严重的地区,禁牧已实施了多年,比如达茂旗从2008年起就实施了全旗禁牧,西部好多退牧还草工程区的禁牧时间于此相当,甚至更长。许多地区天然草地已经可以适度利用。这些草场如何用、谁来用,如何与国家补奖政策衔接,如何开创新局面,需要尽快提到日程上来。
  我建议将现在的禁牧改为严格监管之下的适度利用,就是把放牧强度限制在轻度利用的限度内(中度利用属于草畜基本平衡状态;重度利用会造成草场退化),就是由草原监理部门逐户对草场恢复状况进行评估,以确定适宜的载畜量,确保不影响草地生态质量。
  草场作为资源,应该让它为民生质量的提升发挥作用,关键是要掌握好这个“度”。保护生态的政策是不变的,但措施的运用必须因时而异。所谓“过犹不及”,就是指做事无论是做过了头还是做得不到位都不可取,要恰到好处。在2010年,国家设计奖补机制时提出实施禁牧无疑是正确的,现在部分草原已经恢复了,如果仍然坚持禁牧,那就是“过”。关键是要找到既能够保护生态环境,又能够让草原的资源价值得以发挥的那个“点”,这就是适度的“度”。这是向管理要效益。我认为,我们现在是具备相应的管理能力的,不会出现一放就乱的现象。

  改禁牧为适度利用有三个好处:
  第一是有利于草原防火。过去哪听说西部的荒漠草原有防火的事,现在防火在西部禁牧草场却是个不能不重视的问题。
  第二是防止草原退化。这需要解释一下:过牧会造成草原退化,禁牧同样也可以造成草原退化;一个是“数量”上的退化,一个是“质量”上的退化。举个例子说,鄂尔多斯的毛乌素沙地,连同奖补机制实施之前的退牧还草工程,草场已经封禁多年了,为了恢复植被许多地方还飞播了沙蒿和豆科牧草,生态效益非常显著,远远望去,原来满目黄沙现在是满眼苍翠,但这种景观你只能远观、不能近看,近看牧草种数非常单一,草场上90%以上都是沙蒿,豆科牧草基本都没有了,仅能见到一些一年生的小禾草。这种草场的质量是很差的。沙蒿根系非常庞大,其他牧草难以与它争夺养分和水分,生长就受到抑制。沙蒿这种植物生态价值很好,但适口性较差,畜牧业价值很低。这就是草地质量的退化。如果适度放牧抑制沙蒿的生长其他牧草就能长起来,草地质量就能够得到改善。再举一个例子,西部荒漠草场有好多是灌木和小灌木草场,灌木类植物具有“平茬复壮”的生物特性,平茬就是砍掉或让牲畜吃掉长成的枝条,从而刺激新枝的再生,不平茬几年就自然枯死。在牧区显然不可能利用人力平茬,如果适度放牧平茬就能够维持草地的健康、防止草地退化。
  第三是草场作为资产的价值被盘活了。牧区现在有许多禁牧户进城从事二三产业,禁牧草场只能算作牧民的名义资产,因为禁牧的草场是不能放牧,当然也就不能参与流转。离牧牧民相对于留牧的牧民来说,他们的生活有着更多的不确定性,生活状况更差一些,特别是最近两年建筑业、服务业等这些牧民能够参与进去的劳动力密集型企业普遍不景气,更加剧了就业紧张局面。如果把禁牧改成适度利用,草场就能够参与流转,草场作为资产的价值就被盘活了,离牧牧民也就多了一项草场流转收入,这对稳定他们的生活会有帮助。
  禁牧草场的适度利用也是配合国家促进土地流转政策的举措。畜牧业现代化是以规模化、机械化、集约化、组织化和市场化为特征的,规模化是基础,而现实却是牧区土地极度碎片化,草场面积较小的地区土地碎片化现象很普遍。比如乌拉特前旗的草场多在乌拉山里,划分草场时为了公平一家一条,奖补实施后也按要求划出了禁牧区和草畜平衡区,同一家禁牧和草畜平衡草场都有,根本无法利用,所以前旗政府只好自己出钱把草畜平衡区补贴标准抬高,都变成禁牧区。土地碎片化只适合于小生产,和现代畜牧业是不相容的,而小生产又难以降低成本、提高效益。只有通过推进土地流转扩大规模为现代畜牧业创造条件,不仅离牧牧民能够获得土地资产的收益,留牧的牧民也可以通过草场流转获得足够使用的草场,生活也就有了保障。
  至于禁牧草场适度利用之后如何与国家补奖政策衔接,我认为补贴资金应当向离牧牧民倾斜。三牧问题的核心是人口多、草场少,说白了就是草原养活不了那么多人口。现在牧区有40—50%的牧民离牧,可以把这看作是草原生态容量在政策和市场经济引导下的自然调节,我认为现在牧区的实有人口数量从生态容量的角度看是接近于合理的。奖补资金向离牧牧民倾斜,有利于他们的生活稳定,也就间接地起到了保护草原的作用。当然,离牧牧民的问题不是在牧业和牧区范围内能够全面解决的,必须把它纳入国家城镇化发展进程,才能统筹解决。
奖补机制能否获得成效重在监管。
  2011年自治区在制定《补奖机制实施方案》的时候就同时制定了《内蒙古自治区嘎查(村)级草原管护员管理办法》,我们叫它“牧民管护员制度”,各地按照10万亩草场配备1个管护员的标准配备了牧民管护员,2013年统计,全区共聘用草原管护员9910人。管护员构成以牧民为主,还有由村干部、防疫员、护林员、农牧场职工兼任的,甚至还有由苏木镇干部兼任的。也有几个旗县没有聘用牧民管护员,而是由旗县统一招聘合同制草原监理员,由旗县草原监理部门直接管理。这些草原监理员的工作不仅包括管护员的职责,也随同草原监理部门从事相关的草原监理、监测等工作,旗县财政将人员经费拨给草原监理局,按月发工资。这样做的有锡盟的阿巴嘎旗、西苏旗、东苏旗、乌拉盖管理区和锡林浩特市以及乌海市的海勃湾区,共聘用草原监理员206人。今年有些旗县辞退了部分草原管护员改作招聘草原监理员。
  就其履职情况而言,大多数牧民管护员发挥的作用很有限。兼职人员基本也处于“顾得上就管,顾不上就不管”的状态,即使管也不深管,起得作用不大。真正发挥管护作用的是旗县聘用的专职草原监理员。
  现在看来草原管护员制度还须完善,关键在于制度的设计不能忽视人文因素。国人处理问题的时候,首先想到的是情、其次是理、最后是法,这是中国文化的特点。管护员没有发挥作用,不是他们不想,是不能。试想一下,如果牧民管护员在履职时丁是丁、卯是卯,不顾情面、铁面无私,那他在村里是住不下去的,因为他面对的不是和他不相干的人,而是他的亲戚、朋友、发小、同学和乡亲。
  建议完善草原管护员制度,由旗县聘用专职草原监理员来做管护工作,人员由草原监理部门统一管理,实践证明这是一个成功的管理模式。

  课题主持人

  董恒宇  内蒙古政协副主席、亚搏内蒙古区委主委
  课题组成员
  冯国华  内蒙古政协农牧委主任
  杨漫宇  内蒙古政协农牧委原副主任
  王国钟  亚搏盟员、内蒙古草原监理局高级畜牧师
  樊  珍  内蒙古政协经济委办公室主任
  张富春  内蒙古政协农牧委办公室主任
  安胜利  亚搏内蒙古区委助理调研员

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