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关于整合基层卫生和计划生育监督资源加强综合监督执法的调研报告

2015-10-23 浏览次数:15124 关闭

亚搏区委卫生委员会调研组


  根据自治区党委、政府2014年重大决策部署以及自治区政协十一届二次会议精神,按照《内蒙古自治区政协办公厅关于自治区十一届政协界别活动组2014年活动相关事宜的通知》要求,围绕贯彻落实自治区“8337”发展思路,针对自治区卫生、计划生育等民生问题的改革与发展建言献策,兹提出整合基层卫生和计划生育监督执法资源,全面加强基层卫生与计划生育综合监督执法的意见和建议。为全面了解掌握基层卫生监督和计划生育监督工作情况,深入研究并提出切实可行的协商建议,由自治区政协常委、委员组成的亚搏界调研组,于2014年10月10日至11月15日先后赴湖北省荆门市、自治区赤峰市、乌海市、巴彦淖尔市、包头市等地就基层卫生、计划生育监督执法工作进行了实地考察学习和调研,其间走访了苏木(乡镇)、嘎查(村)承担卫生监督和计划生育监督的部门、单位、基层工作人员,就卫生、计划生育监督资源分布,机构设置、人员编制、队伍建设,财政支持政策,存在问题和困难等深入了解。在此基础上,征求了专业部门、有关专家的意见,现报告如下:

  一、卫生计生监督的职能职责
  各级卫生计生行政部门依法承担着《食品安全法》、《执业医师法》、《人口与计划生育法》等12部法律以及《公共场所卫生管理条例》、《学校卫生工作条例》、《医疗机构管理条例》等39部行政法规和《生活饮用水卫生监督管理办法》等137部部门规章的监督执法任务,涵盖食品安全、职业卫生、饮用水卫生、公共场所卫生、学校卫生、放射卫生、传染病防治和医疗卫生、计划生育监督等各个领域。

  二、卫生计生监督工作现状及存在问题
  (一)卫生监督工作的现状
  近年来,食品安全事件、非法行医、非法采供血、职业病危害等公共卫生、医疗卫生、计划生育违法案件时有发生,医疗事件、职业病危害、水源污染等健康危害事件呈高发态势,集中暴露出我国公共卫生和医疗服务领域的薄弱环节和突出问题,诸如地方卫生计生监督投入不足,机构发展建设滞后,卫生计生监督网络不健全,人员编制短缺等制约卫生计生监督事业的发展,故卫生计生监督体制和机制以及能力建设亟待改进、完善和加强。从对湖北省荆门市、自治区赤峰市、乌海市、巴彦淖尔市、包头市等地基层卫生、计划生育监督执法工作实地考察学习和调研情况看,卫生计生行政体制改革前,内蒙古和全国其他省(区)市一样,卫生和计生监督是两个独立的体系,两支独立的队伍分别承担各自的职能职责,具有各自的特点。
  1.卫生监督的执法主体是各级卫生行政部门和受委托的各级卫生监督机构,从自治区到旗县区有一支体系比较完整的专业执法队伍专门从事卫生监督执法工作。如:行政部门内设的监督处、监督科、监督股,专业执法队伍有自治区卫生厅卫生监督所、盟市卫生局卫生监督所、旗县卫生局卫生监督所、苏木乡镇卫生院监督协管,主要承担食品安全、公共卫生、医疗卫生监督,监督检查卫生法律法规的落实情况。
  2.计生监督的执法主体是自治区、盟市计生委,旗县计生局,各级计生行政部门内设政法处、政法科、政法股,乡镇、苏木设置计生办,嘎查村设置计生专干、嘎查村小组设计生信息员,形成旗县、乡镇苏木、嘎查村完整的、严密的、有力的三级计生服务与监督管理网络。接受旗县计生局的业务指导,具体协助开展计划生育技术服务机构、人员、服务范围等的监督管理,开展打击“两非”行为,负责社会抚养费征收的监督管理等,有人力、资源、工作经验等优势,旗县级以下是计生部门的执法重点。

  (二)存在问题
  1.卫生计生监督机构性质、名称、监督人员身份有待进一步明确,有的机构是参公管理的事业单位、有的机构是事业单位、有的是行政机关;机构名称不统一,有的盟市取名卫生局卫生监督局,如巴彦淖尔市的名称是巴彦淖尔市卫生局卫生监督局;有的盟市取名卫生局卫生监督所,如乌海市卫生局卫生监督所。卫生计生监督人员有的是参公管理人员,有的是事业编制人员,有的是公务员。
  2.各级监督机构缺乏独立的办公场所,大部分为租借或合用办公场所,监督机构能力建设滞后,没有专门的事业发展经费,工作经费也不能保障。近几年国家虽然投入资金对旗县监督机构办公用房、交通工具、现场快速监测设备、办公设备、取证工具进行装备,但由于地方配套资金不到位,工作经费没有,致使部分旗县的监督办公用房到现在都没有施工,有的旗县交通工具、仪器设备等不能正常运行。
  3.人员编制严重不足。比如阿盟的额济纳旗常住人口2.5万,夏季流动人口最高达到46万人,监督所只有4个人的编制;其他旗县如包头白云区监督所7个人员编制,锡盟黄旗监督所9个人员编制,远远不能满足辖区卫生计生监督工作的需求。同时,监督人员年龄老化、结构失调、严重断档,后继无人。各级监督机构45岁以上占到90%以上,监督事业发展不能很好地延续。
  4.卫生监督队伍激励机制不健全,职称不能晋升,职务又少,特别是基层,如旗县区监督所有的是副科级单位、有的是股级单位,工作一辈子到后来只能熬到股级、最大才是个副科级,工资待遇跟不上,工作积极性不能充分发挥。
  5.技术支撑机构能力建设有待进一步加强。各级疾病预防控制、计生等技术服务机构是卫生计生综合监督执法的技术支撑机构,由于财政投入不足、工作经费不到位、专业技术人员缺乏、仪器设备老化等远远不能满足卫生计生综合监督的需求。
  6.流动人口计划生育的管理难,超生现象在流动人口中较为严重,社会抚养费的征收难以执行,特别是经济不发达地区和困难家庭,成为计划生育监督管理上的“盲区”。
  7.在基层有限的人力、物力、财力情况下,卫生计生各自为政,本来专业人员就少,分布在两个部门,造成资源浪费。

  三、加强基层卫生计生综合监督执法的工作建议
  卫生和计划生育监督是政府卫生计生工作的重要组成部分,是深化医药卫生计生体制改革、促进基本公共卫生服务均等化的重要内容,直接关系人民健康,关系经济发展和社会稳定大局。为深入贯彻党的十八大精神,实现依法行政、建设法治国家的目标,切实有效维护广大人民群众的健康权益。卫生计生部门要进一步加强基层综合监督执法工作,加快推进卫生计生技术服务资源和监督执法资源整合。建议结合考虑原卫生监督机构人员构成、职能职责等实际情况,积极争取和协调各有关方面、有关部门的支持配合,特别是各级编制部门,加快推进基层卫生计生监督执法资源整合工作。应按照2013年12月17日国家卫生和计划生育委员会下发的《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》要求,有效整合卫生计生综合监督执法资源,优化结构,健全网络,强化对公共卫生、医疗卫生和计划生育的综合监督,为深化医药卫生体制改革、落实计划生育基本国策和维护人民群众健康权益提供有力保障。
  地方各级卫生计生行政部门应当整合下设的监督执法机构和人员,组建卫生计生委综合监督执法局,作为卫生计生行政部门集中行使公共卫生、医疗卫生和计划生育等综合监督执法职权的执行机构。
  卫生监督在旗县以下是力量相对薄弱的地区,计生监督在旗县以下是力量比较强的地区。因此,充分发挥卫生和计生监督的优势,着力于“优化资源布局、合理划分职责、切实强化职能、健全执法机制”等方面统筹谋划,将两个部门的监督力量整合,优势互补、充分发挥各自的优势,形成卫生计生监督合力。具体建议:
  1.构建自治区卫生计生综合监督执法“龙头”
  在原卫生厅卫生监督所的基础上,组建自治区卫生计生委综合监督执法局,比如:走在全国改革前列的湖北省,省、地、县三级分别组建了卫生计生综合监督执法局,统一完成辖区内的卫生计生综合监督执法任务。在原自治区卫生厅卫生监督所受委托承担的食品安全、公共卫生、打击非法行医和非法采供血、传染病等监督执法职责的基础上,将医疗卫生、计划生育监督执法的职能纳入,开展食品安全、医疗卫生、公共卫生、计划生育综合监督执法,承担卫生计生法律法规的落实情况,查处违法行为。
  2.加强盟市、旗县卫生计生监督执法机构建设
  将盟市、旗县卫生计生监督机构和工作职能职责合并,组建盟市、旗县卫生计生委综合监督执法局,分别承担辖区内卫生计生综合监督执法任务,具体工作是:实施卫生计生专项整治和日常监督检查;对公共卫生、生活饮用水卫生、学校卫生及消毒产品和涉及饮用水卫生安全产品进行监督检查;对医疗机构、采供血机构及其从业人员的执业活动进行监督检查,查处违法行为,打击非法行医和非法采供血,整顿和规范医疗服务秩序;对医疗卫生机构的放射诊疗、职业健康检查和职业病诊断工作进行监督检查,查处违法行为;对医疗机构、采供血机构、疾病预防控制机构的传染病疫情报告、疫情控制措施、消毒隔离制度执行情况等进行监督检查,查处违法行为;对母婴保健机构、计划生育技术服务机构服务内容和从业人员的行为规范进行监督,依法打击“两非”行为,做好社会抚养费的征收监督和计划生育违法行为案件的查处;对监督协管员进行培训、业务指导;对辖区卫生计生监督信息进行收集、核实和上报;受理违法行为的投诉、举报;开展卫生计生法律法规宣传教育和执法检查;完成食品安全、中医药监督等相关工作及职责范围内的工作。
  3.加强基层卫生计生监督执法力量。乡镇苏木(街道)计生办在做好计生工作的同时,职能扩展至卫生计生综合监督协管,承担卫生计生监督协管工作,接受县级卫生计生综合监督执法机构的业务指导。村嘎查(居委会)计生专干和村嘎查卫生计生监督信息员接受乡镇苏木(街道)计生办的工作安排,共同负责卫生计生监督方面信息的收集及报告工作,将卫生计生监督执法网络深入到乡镇街道、村嘎查社区。
通过上述方式,依托已有网络,整合相关职能,从而形成自治区、盟市、旗县、苏木乡镇、嘎查村的五级卫生计生监督体系。
  四、保障措施
  (一)提高认识,狠抓落实
  积极争取各级党委、政府的支持,按照中央关于机构改革的文件精神和工作部署,以及加强监督体系建设的相关文件要求,解决好综合监督执法机构的人员配置、经费保障等问题。要以基层为重点,有效整合卫生计生两个系统的监督资源,优势互补、强基固本,完善卫生计生综合监督执法体系,理顺工作机制,加强队伍建设,改善监督条件和手段,提高综合监督执法效率。
  (二)协调相关部门,以点带面有序推进
  1.协调编制部门参与制定资源整合的指导意见。监督执法机构的整合及编制核定、人事安排、财政保障等多方面的问题,仅靠卫生计生行政部门难以完成,必须坚持各级党委、政府的领导,积极争取相关职能部门的支持,特别是编制部门的支持。为此,应积极争取并联合自治区编办制定自治区优化整合卫生计生监督执法资源的指导意见,确定整合工作的基本原则、思路,界定综合监督执法的主要职责,为全区各地推进此项工作奠定良好基础。
  2.总体推进与试点先行相结合
  全区优化整合基层卫生计生监督执法资源工作进行动员和部署,明确提出要求完成的时间节点。确定1—2个地区为全区优化整合卫生计生监督执法资源的试点地区。试点完成后,向全区推广试点地区的工作经验。
  3.进一步完善机构建设和管理,大力加强卫生监督能力建设
  (1)切实加强执法力量配备。按照“权责一致、编随责增、人事相宜、保障履职”的原则,综合考虑辖区人口、工作量、服务范围和经济水平等因素,参照辖区每万名常住人口配备1-1.5名卫生监督人员的标准,测算所需卫生监督执法人员编制。农村牧区要加强卫生计生监督协管力量的配备。
  (2)完善监督机构建设和管理。进一步健全自治区、盟市、旗县、苏木乡镇、嘎查村四级五层卫生计生监督网络建设,强化基层卫生计生监督服务保障能力。
  (3)进一步提高执法能力和水平,完善卫生计生人才培养体系。按照全面、系统和分级的原则,做好各专业执法技能培训,落实卫生计生监督人才工程,加大卫生计生监督专家型高端人才和基层复合型人才的培养力度。做好中央转移支付卫生计生监督人员培训项目的实施和管理。
  (4)加强技术支撑机构的能力建设。解决好技术支撑机构的人员配置、经费保障和能力建设等问题。

  课题组成员
  李相合  内蒙古自治区政协副秘书长、政协常委、亚搏内蒙古区委专职副主委
  贺  俊  内蒙古自治区政协常委、包头市政协副主席
  胡润召  内蒙古自治区政协委员、亚搏内蒙古区委常委、内蒙古卫生计生委综合监督处处长,调研活动联系人
  张凤新  亚搏内蒙古内蒙古区委副秘书长

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