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未雨绸缪,尽快健全和完善我区社会养老机制

2015-10-23 浏览次数:6799 关闭

亚搏区委老年委员会调研组


  “老有所养,国之大计”。截至2013年底,中国老年人口数量达到2.02亿,2050年将达到4.8亿。2013年底,内蒙古60岁以上人口达到437.3万人,占人口总数的17.6%,老年化程度高于当年黑龙江的14.93%和吉林的16.3%,但低于辽宁的18.5%。现从比较的角度,就健全和完善内蒙古养老机制的相关问题谈几点认识和建议。

  一、了解老年人口的结构和老年化趋势的规律
  首先,老年化趋势来势很快,我们的应对比较被动。预计到2020以后,老年人口数量将会大量增加,需要未雨绸缪,及早做好应对措施。新世纪前十年辽宁省老年化增加3.8个百分点,但2010-2013年三年间就猛增3.1个百分点。吉林省预计2020年老年人口将达到21%,2030年达到28%,2050年则达到44%。我区目前老年化程度比吉林高1.3个百分点,情况只可能更突出。如按呼和浩特市近40万老龄人口计算,也接近20%的老年化程度。
  其次,空巢率、失能率和高龄比三个指标凸显了当前和今后社会养老要解决的问题。
  “空巢”成为老年家庭的主体,同时高龄化比率大幅提高。目前辽宁的老年家庭空巢率为41.4%,吉林为45%。80岁以上的高龄老人辽宁达到老年人口的12.6%(高龄比),吉林达到12%。失能老人辽宁达到13.4%,吉林是15.5%。虽然这不是内蒙古的统计,但差别应该不会太大,且面临的趋势是共同的。
  第三,“居家为基础,社区为依托”是政府和老人都双赢的养老形式,绝大多数养老必然在社区解决。
新世纪的老年人口生活相对比较独立,健康状况普遍提高。城市老人经济收入大都有保障。据辽宁对老年人口的调查,身体健康的83.51%;不健康但生活能自理的占13.74%;生活不能自理的仅占2.74%。老人退出工作岗位后,社区成为他们主要的生活空间,不论是高龄或失能老人,只要社区能够解决他们的需求,大都还是愿意在自己家里生活。

  二、社区养老是解决社会养老机制的主要抓手
  从中国国情和世界趋势看,居家养老依然是最主要养老方式,养老院只是一种补充养老方式,社区居家服务是最根本的养老服务。按“9073”养老服务格局,即90%的老年人享受居家养老服务、7%的老年人享受社区养老服务、3%的老年人享受机构养老服务,主要还是依靠社区。但这要指望社区建设和社区服务的提升与完善。关键在于:我们的社区建设真的做好准备了吗?
  1.加大社区建设力度,遏制行政趋势,实行官民共治,强化服务功能。
社区行政化趋势在我区确实存在,强化“网格化管理”不如强调网络化服务,居委会把“管理”放在“服务”之先,是“政府的腿而不是居民的头”。居委会主任是上级委派的,自然首先完成政府的任务,这情况可能有其合理性,但不是社区建设的方向,应从制度设计上做长远规划。东三省就没有实行居委会干部按事业编的做法。他们认为,居委会是居民自治组织,建议还是以加大力度的购买服务方式解决居委会人员的待遇。
  2.社区建设要避免表面文章,关注老年群体,关注老旧社区,推进公共服务均等化。
自治区民政厅数据显示:我区现有社区2044个,其中2000户以上社区规模的占63%。已建立社区服务中心的1479个,占社区总数的73%。提供个性化服务的社会组织895个,家政服务组织595个,文化服务站1160个,卫生服务站1271个。如此,呼和浩特作为首府比重必然会更高些。但作为市民,我们生活的社区感受不到这些服务机构的存在。由于社会建设的“软性”因素明显,必须细化落实到实处,让居民感受到服务就在身边。
  拿一些精心打造的样板社区做榜样,本来是好事,但如果止于样板,就是作秀了。锦上添花固然不是坏事,但雪中送炭才能真正体现真情。社区建设和服务的均等化才是目标,现在某些老旧社区的环境,甚至不如十年二十年前。建议各级领导调查视察能多去老旧社区,了解社区建设的短板,制定务实的政策。
  3.社区建设要提升管理理念,实行现代治理
  根据社区的性质和现代社会治理的要求,哈尔滨提出的社区建设理念是:“弱化权利意识,提升服务意识;弱化区域意识,提升全局意识;弱化政府意识,提升社会意识;弱化单位意识,提升保障意识。”当前社会建设明显落伍,社会的活力严重不足,“大政府小社会”体制延续至今,社会对政府的依赖性很强,但政府职能又往往不到位,把具有长远和基础价值的社区建设看成“软性”职能、“隐性”政绩。因此,社区建设理念的提升,是目前完善社区服务事业的关键。
  社区工作的重要性在于:1.在社会结构重构中,它是现代社会治理的基础,是社会稳定和谐的基础。犹如企业对经济,道路对物流,婚姻对家庭;2.在政治上,它是我们的基本政治制度之一;3.在社会治理体制中,它是主要的着力点和抓手;4.在惠及民生的诸多工作中,它是不可或缺的社会空间。

  三、关于健全和完善社区养老服务机制的建议
  (一)政府投入要加大,政府主导要落实
  中国的国情决定了社区建设必须“官民共治”,政府主导是完善社区建设的基本条件。遵循什么样的理念,建成什么样的社区,提供什么样的服务,构建什么样的机制,都是政府主导的内容。
  地方政府加大对社区建设的投入,首先是社区活动场所。根据实地调查,如果社区内每户居民平均能达到0.5-1平米的社区活动空间是比较理想的。没有一定的社区活动空间,很难做到有质量、有规模的社区服务。社区服务和活动的场所是政府应该提供的公共产品。建议政府按照因地制宜、实际实用,多策并举、方式多样的思路,鼓励各地充分整合和利用现有设施及闲置资源,通过置换或转变用途等盘活存量资产,采取改建、扩建、新建或租赁、购买等方式进行,从而整合社会资源,形成合力。
  从社会治理角度看,应强调社区工作以社区服务为中心,社区服务以老年服务为重点,社区养老必须引进家政服务机构,家政需整合社区内各类组织、机构及服务型商户,整合为市场机制为主的社区养老服务联盟,在党政的统一领导下全面高效地服务于老年家庭。
  (二)“居家为基础,社区为依托”的方针要落实
  老人是对社区最有依赖性的群体,把对老年人的服务作为基层社区社会服务的重心,老人的需求是多方面的,从家务、医护、安全、菜米油盐、气水电暖、环境卫生都需要从社区获取,各种精神娱乐、社会交际都主要依靠社区才能得到满足。同时由于他们的不同经历和社会资源,最有可能在成为社区服务事业受益者的同时,成为社区自治最基本的群众基础。
  每个社区都应该以不同形式引进物业和家政两种类型的机构,前者管“物”,后者管“人”,家政服务以老幼妇孺需求为中心。要支持社区建立健全居家养老服务网点,引入社会组织和家政、物业等企业,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。但据了解,多数社区居委会不愿让家政机构进入,其原因可能是怕承担连带责任或对它们资质能力有顾虑。建议各市、区政府扶持一些真心从事家政服务的企业,支持它们进入社区做有偿服务。呼和浩特市赛罕区政府对“福源社区服务信息中心”的扶持就是一个尝试。完善居家养老模式,可以在几个方面努力:⑴以居家养老为基础,实现老有所养:建立居家养老服务站或日间照料中心点。⑵以为老服务为抓手,实现老有所助:完善社区服务机制,引入服务平台系统,实施政府购买服务。⑶以文化活动为载体,实现老有所乐。⑷以社区卫生服务为中心,实现老有所医。
  (三)推行政府购买服务,培育养老服务社会组织要落实
  1.政府对的社区投入有时采取购买服务形式,按照政事分开、政社分开的原则,转变由政府直接提供服务的供给方式,凡是适合采取市场化方式提供的养老服务,尽可能交由具备条件的社会组织或企业承担,并优先纳入政府向社会力量购买服务目录。增强购买服务的针对性,提高有限资金的实效性,逐步扩大购买服务覆盖面,将高龄、独居和失独家庭老人纳入服务保障范围。在推进购买养老服务项目的同时,引入专业机构作为第三方,开展评估和监督,确保服务质量。政府购买要落实到直接办事的机构和个人身上。居委会工作者的工资和社会保障,社工和志愿者的培训费用等,都是政府购买的重要内容。
  2.养老服务业不进入社区就不可能发展,社区接纳物业和家政两类服务机构,才能实现完整的社区服务。目前已有一些企业开始尝试以市场运作方式做养老事业。各种类型的社会组织也在不同程度为社区建设出力。培育新生的产业成为政府的新责任:(1)依托社会组织孵化培育基地,将养老服务社会组织列入重点孵化对象,在初创期给予必要的扶持,引导其参与社区居家养老服务。(2)完善信贷税收等优惠政策,鼓励和支持家政、物流、健康咨询、配送服务企业转型为养老服务类社会组织,服务对象以社区居家老人为主。(3)推行养老服务社会组织无业务主管单位直接登记办法,开辟审批登记“绿色通道”,对以社区为活动范围的养老服务社会组织实行备案制。
  3.建议作为精神文明建设的重要措施,大力推行志愿者社区服务活动,促进建立“志愿者”组织,号召和鼓励学生加入社区服务志愿者行列。在校大中学生应该有固定的“社工”实践安排,文科大学生应该安排到社区实习。
  (四)抓创新建设方式,整合社会资源
  1.社区建设和社会养老是全社会的事,建议城区各街道组建“社区服务联盟”,联合社区内各居委会、各机关团体、学校医院、企业事业、社会组织、个体工商户、志愿者组成的为本社区服务的便民、助民、利民的志愿者服务联盟。在街道党工委领导下,由街道办事处牵头组织,协调各方成立。联盟以老、弱、残、困、幼群体和家庭为主要服务对象,兼顾所有需要获得帮助的居民群众。联盟设理事会、监事会,主要从事帮扶活动,慈善活动,专业服务活动,预约性服务活动,有偿服务活动,促和谐活动。以及志愿者服务和慈善事业的组织安排。
  2.在足够的空间基础上,居委会建立居家养老服务站,负责开展社区养老服务的日常工作。东三省在规划中明确每个街道要设立居家养老服务中心,作为满足居家养老服务需求的综合性服务设施。工作队伍以公益岗位人员为主,主要功能是负责辖区内老年人信息管理,需求调研分析,统筹协调社区力量、社会组织、志愿者队伍等开展为老服务等。
  3.社区老年服务事业离不开社区医疗体制的完善。目前社区医疗卫生条件有了一些改善,但和居民要求相比仍有很大差距,达不到小病、常见病、老年病不出门能诊治的要求。社区老年文体活动是增进健康、减少疾病的重要途径,应该把群众性体育开展推到社区,开展持续性的健身活动,这都需要政府来统筹。
  4.我区目前从事居委会工作人员约2万人,一些基层社区工作者由于地位、待遇、观念、社会职业评价等多方面原因,不安心、不甘心于社区就业。社会工作这个职业没有被社会高度认可,社会工作和社会学专业的毕业生社区也没有优先录用,影响到社区工作职业化和专业化水平的提升。除大力促进和推动居民、社会组织和志愿者参与社区建设外,应该对职业社区工作者予以大力度的培训和扶助,提高待遇和社会声望。吉林省政府启动了实施养老服务培训“710”计划,即到2020年,省、市、县三级7年培训10万人,值得我区借鉴。
  四、培育养老市场,发展养老服务业
  1.老龄化形势日益严峻,而养老服务业还处于发展初期,仅靠政府力量难以满足养老需求。鼓励和引导民间投资、境外资本进入养老服务业,不仅可以破解养老难题、改善民生,也是调整投资结构、拓展消费需求、推动经济转型升级的切入点和着力点。老龄化社会将催生前景可观的六大养老产业,其中包括:面向所有老年人的健康管理服务业,面向失能老龄有病老年人的康复护理业,面向社区居家养老所有老年人的家政服务业,面向健康老年人的老年文化教育业,面向所有老年人的老年宜居服务业以及面向中等收入以上老年人的老年金融理财业。当前全社会和政府的着眼点和着力点,已然从依靠家庭养老转向社会养老。社会养老需要建立“家庭+政府+社会”三位一体的养老机制,需要政府、市场、社会、家庭共同承担责任,随着养老保障制度逐步完善,市场对老龄产业作用将更加凸显。在政府“保基本、兜底线”的基础上,推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”,支持社会力量举办专业化养老机构,已成为各级政府的既定方针。
  2.我区在养老市场机制建设方面还没有较成熟的经验,新兴的家政服务机构面临诸多困难和问题。家庭服务业是市场前景远大的朝阳行业,但它同时又是相当脆弱的行业,尤其是在当前情况下,一方面市民群众对服务需求旺、要求高、服务新;另一方面家庭服务行业利润薄风险大、用工成本不断增长、从事服务的人力资源日趋紧张。他们发展出路是和物业一样,以家政机构形式进入社区,为居家老年人提供规范化、个性化服务,如提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。需要政府从培育市场的角度,通过制定扶持政策措施,积极培育居家养老服务企业和机构,大力发展家政服务。
  3.发展养老产业要研究先行,要特别重视养老产业发展三要素:市场需求调研、有针对性产品研发以及人性化服务。黑龙江省政府规划启动实施养老服务产业“1213”工程,即到2020年,着力打造10个养老服务产业园区、培育发展200个知名养老服务企业或品牌、孵化发展1000个养老服务社会组织、提供30万个就业岗位,促进养老服务业与相关产业互动发展,值得借鉴。由市场运作的综合性的养老社区或园区是比较理想的中高端养老模式,比如内蒙古奥醇集团计划投资从事养老产业园区建设,开了个头,这类开创性的综合性养老机构,多样式养老模式的养老社区,急需改善和建造大量的养老住宅,势必要与房地产业结合,而养老地产所需要的金融支持、土地支持、配套政策的支持都不够完善,商业模式也是刚刚起步,养老建筑的设计尚缺少经验,养老事业要在理性分析的指导下有条不紊地进行开发建设,避免盲目投资。既需要政府相关部门的扶持,也需要社会更多的关注。
  据了解,按标准化建设的养老院,不含土地成本,一张床位的成本至少要十万元,显然超出了民营养老机构的承受能力。据此天津12家区级养老院准备采取“公办民营”方式,充分运用社会力量,降低运营成本。而政府把精力集中放在“三无”“五保”老人身上。我区亦可参考这些做法,试行公建民营养老院运营模式,即由政府出资修建养老机构,再通过委托管理、合作运营、购买服务等方式进行社会化运营。扶持和培育社会民间的养老机构,促成一些有志于养老事业的民间资本、民营医院、民营养老机构进行合作。同时,创新养老服务运营模式。在公办养老机构尝试公建民营模式,进行改制、改组和创新,委托民间组织或社会力量管理和运作。或加大民办公助的力度,对规模较大、服务和管理比较规范的大型民办养老机构给予必要的资助。
  4.企望政府整合资源,确立社会服务机构的准入要求,确定组建开发养老服务市场的主要运营方式、运营方向。采取“政府引导,企业运营”的模式,开发有专业性的服务产品,扶持大型的养老服务企业,不仅在规模上,更重要的是服务理念着眼长远可持续发展的龙头企业。不断形成良好口碑,打造品牌优势。采用员工制管理模式,对从业人员给予一定的补贴或公益岗位编制。养老服务机构以定性为非企业服务业更合理,不能不加区分的按企业标准收取水电暖和税费,否则很可能没成长起来就被扼杀。
  对公办日间照料中心,采取了委托经营、合资合作等方式由社会组织、企业和个人经营,同时做到产权清晰,确保国有资产不流失、公益性质不改变、服务水平不降低。对民办日间照料中心,根据其投资额、建设规模、服务项目、服务床位及人数等因素,给予一定的建设补贴或运营补贴。鼓励和支持信誉好、竞争力强、善于经营管理的社区养老机构连锁发展,扩大布点,提高社区养老服务专业化水平。
  5.尽快协调12349、114社区便民服务中心等社会公共资源的合作使用。12349是民政部下发给各地区的免费资源,是社区服务热线电话,它可以通过门户网站,呼叫中心,移动互联网,微信,语音等不同形式的科技手段,来整合家政,中介,代缴费,预定机票,酒店,管道维修等社会资源,使其能更快,更及时,更公平为消费者服务。现在连呼和浩特的12349还没有投入使用,应加快协调相关部门,启动此项任务。
  12349社区服务信息公益平台,提供老人家庭的服务需求、还可以采集社会服务商的信息组成联盟,为下一步有效、及时、有针对性的提供服务奠定基础。建议政府配套相应的资金来保障持续的运营和管理,不断的开发新的功能,依托强大的信息平台把政策咨询、物业通知、回复投诉、新闻通告、失物招领、便民查询等统一在一起,更加及时、快捷、方便的为民服务,逐步拓展社区电子商务服务体系。
  6.发挥政府在行业中的引导作用。尽快出台或试点开展政府购买社会企业的专项服务,扩大受益人群,推动家庭服务的市场化,使行业向健康的方向发展。如购买生活照料服务,钟点工服务,康复护理服务,电子保姆服务等。政府采用”母鸡孵化”的模式,在社区做大电子商务服务体系;通过向社区服务企业购买服务的方式,重点帮扶有条件有基础的企业做大做强,带动一大批小型、个体家政服务店加盟,开展连锁经营,不断地满足消费者的个性需求,逐步走上规范的发展之路。为市民提供优质、便捷、规范的家庭服务产品。
  (钱灵犀撰文)

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