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关于生物多样性保护的建议

2015-11-14 浏览次数:7865 关闭

——内蒙古生物多样性保护调研报告

 

亚搏内蒙古区委、内蒙古政协人资环委联合调研组

 

生物多样性保护调研是亚搏重点关注的课题,内蒙古政协列入2014年重点调研的课题。2014年7月下旬,内蒙古政协副主席、亚搏内蒙古区委主委董恒宇率联合调研组,赴内蒙古呼伦贝尔市、赤峰市进行联合调研。全国政协副主席、亚搏中央常务副主席陈晓光、全国政协常委、副秘书长、亚搏中央副主席徐辉及亚搏中央参政议政部的部分同志始终参与了调研。通过深入到呼伦贝尔市额尔古纳保护区、大兴安岭林区、莫尔格勒河湿地流域,赤峰市达里湖自然保护区、阿斯哈图国家地质公园和乌兰布统草原实地考察,听取当地政府部门的工作汇报,召开座谈会等形式得到了大量第一手资料,对内蒙古自治区生物多样性保护方面所做的工作有了进一步的认识。

由于2013年亚搏在内蒙古西部鄂、乌、阿进行了“植物多样性”调研,故这次在东部的调研比较顺利,调研报告完成后,又组织有关专家学者召开了研讨会,形成了统一的认识和几点建议。

一、内蒙古生物多样,种类繁多、生态效益重大

生物多样性包括地球上植物动物和微生物种及其所拥有的基因是人类赖以生存的条件,是经济社会可持续发展的基础,是生态安全和粮食安全的保障。现代生命系统是地球十几亿年生物进化的结果,其中生物是维持地球生命系统的基础。大自然光合作用,把太阳能转变为地球上的有效能量并释放氧气,维系着包括人类在内的一切生命及地球环境的稳定。生物多样性是构建生态系统的基本要素,也是人类衣食住行观等的根本保证。如果生物多样性丧失,将导致各个生态系统功能的减弱甚至丧失,也将进一步威胁人类的生存和发展。没有生物多样性就不存在植物的多样性,自然界里的有生物都是互相依存,互相制约的,每一种物种的绝迹都预示很多物种即将面临死亡。

生物多样性具有很高的生态环境价值,能够涵养水源,调节气候、净化空气、维持生态平衡,所以生物多样性保护日益受到国际社会的高度重视。近百年来,工业革命为人类制造了巨大的财富,同时也破坏了生态环境,造成气候异常变化等负面影响,过去50年中,约有60%的生态系统恶化,人为导致的野生植物灭绝与衰退的浪潮席卷全球。

我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一,由于30多年经济快速发展,过度利用资源、工矿业大面积开发、环境污染和二氧化碳等温室气体排放,自然生态系统遭到不同程度破坏,生物多样性下降,许多珍稀特有野生植物濒临灭绝。可以说,现在生物多样性保护正处于机遇和挑战并存的关键阶段,关系我国当代人民及子孙后代的福祉,是经济、社会与环境可持续发展的战略需要。

近年来,内蒙古自治区党委政府根据党的十八大报告将生态文明建设纳入到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的总布局,制定了“8337”发展思路,将内蒙古定位于“我国北方重要的生态安全屏障”。坚持贯彻十八大加强生态文明建设的精神,为内蒙古实现快速持续发展打下良好的基础。

依据2013年11月26日国家林业局第八次全国森林资源连续清查公布的结果:内蒙古大兴安岭林区1067.75万公顷经营范围内,林地面积为1014.98万公顷,有林地面积为813.51万公顷,灌木林面积13.34万公顷,森林面积达826.85万公顷,森林覆盖率77.44%。活立木总蓄积9.5亿立方米,有林地蓄积8.5亿立方米。当前林区年均林木总生长量2191.71万立方米。年均总消耗量1066.36万立方米,其中年均采伐消耗量257.33万立方米,年均枯损量809.03万立方米(主要原因是占林区总面积30%的原始林区和自然保护区内成过熟林自然枯损)。与2008年全国第七次连续清查结果相比,5年间林地面积增加了(主要是辅助生产林地从非林地调入)90.24万公顷,有林地面积增加10.12万公顷,森林覆盖率由76.55%增加到77.44%。每公顷蓄积量从93.04立方米增加到104.74立方米,增加了11.7立方米;每公顷乔木株数从1204株增加到1240株,增加了36珠;平均郁闭度从0.61增加到0.63;平均胸径从12.6厘米增加到13厘米;针阔比从4951变为4852。从两次清查结果对比看,内蒙古大兴安岭林区森林资源得到了有效的恢复和发展,生态效益明显增加,已成为祖国北疆一道重要的生态安全屏障。

内蒙古自治区有13亿亩草原。据自治区草原监测报告,2013年全区草原植被平均盖度44.1%,平均草群高度25.2厘米,平均青干草产量64.5公斤/亩,与2010年相比,植被盖度提高了6个百分点,草群平均高度增加了0.4厘米,青干草平均单产增加了25.8公斤。草原生态环境之所以有了明显改善,主要得益于中央和自治区草原生态补奖这项强牧惠民政策的实施,也得益于近年来内蒙古自治区大部分牧区草原降雨量普遍增加。草原植被得到有效恢复,沙尘暴等恶劣天气明显减少。

(一)内蒙古自治区生物多样性现状

内蒙古自治区地域辽阔、资源丰富,东西直线距离2400公里,南北跨度1700公里,总面积118.3万平方公里。全区地貌特征以高原为主,此外还有山地、丘陵、平原、沙漠、河流、湖泊等。内蒙古属典型的中温带季风气候,从东到西依次呈现湿润、半湿润向半干旱、干旱过渡的气候特征,具有降水量少而不匀、寒暑变化剧烈的显著特点。广阔的土地、复杂的自然地理条件和多样的气候形成了全区包括草原、森林、湿地、荒漠、沙漠、沙地等类型多样的生态系统,孕育了丰富的动植物资源,对维系区域生态平衡发挥着无可替代的作用,也是我国北疆生态安全的根本保障。

内蒙古东部大兴安岭拥有丰富的森林植物及草甸、沼泽与水生植物;中部阴山山脉及西部贺兰山兼有森林、草原植物和草甸、沼泽植物;高平原和平原地区以草原与荒漠旱生型植物为主,含有少数的草甸植物与盐生植物。内蒙古境内草原植被由东北的松辽平原,经大兴安岭南部山地和内蒙古高原到阴山山脉以南的鄂尔多斯高原与黄土高原,组成一个连续的整体,其中:草原植被包括世界著名的呼伦贝尔草原、锡林郭勒草原、乌兰察布草原、鄂尔多斯草原等。荒漠植被主要分布于鄂尔多斯市西部、巴彦淖尔市西部和阿拉善盟,主要由小半灌木盐柴类和矮灌木类组成。西鄂尔多斯—东阿拉善是我国生物多样性的关键地区之一,保存一些第三纪残留生物,是古地中海孑遗植物的“避难所”,具有突出的科学价值和经济价值。

内蒙古自治区分布有高等野生植物197科,865属,2781种;栽培植物70属172种。其中,苔藓植物63科,184属,511种;蕨类植物17科,28属,62种和4变种,1变型;裸子植物3科,7属,23种,2变种。被列为第一批国家保护的珍稀野生植物的有24种。内蒙古有哺乳类动物20科77属138种;鸟类64种192属479种;两栖爬行类12科19属34种;鱼类18科70属112种。列入国家一、二、三类保护的动物共有49种,蒙古野驴和野骆驼属于世界上最珍贵的兽类,驯鹿是内蒙古特有的动物。全区遗传多样性丰富,牧草和家畜品种众多,其中阿拉善苜蓿、阴山扁蓿豆、塔落岩黄芪等是特产于该区的珍贵牧草,阿拉善双峰驼、蒙古牛、蒙古马、乌珠穆沁羊、苏尼特羊、阿拉巴斯绒山羊等优良畜种在区内外闻名遐迩。

(二)内蒙古自治区保护生物多样性的主要措施

近几年,内蒙古自治区高度重视生物多样性保护,采取了多种措施,生态恢复取得了显著成效,荒漠化和沙漠化趋势有所减缓。

1.加强生态工程建设,环境改善明显。内蒙古全面开展了生态建设,重点工程范围涉及全区90%以上的旗县,截止到2013年10月,累计争取生态建设资金773.2亿元,其中:基本建设投资241.9亿元,各类财政补贴资金531.3亿元,完成生态治理面积4.9亿亩。实现了生态环境“整体恶化趋势趋缓,重点治理区明显改善”的良好效果。生态环境的改善为植物生长繁殖提供了适宜的环境,配以工程围栏禁牧等措施,治理区生态系统得以休养生息,很多地区出现了多年不见的植物品种,甚至部分干旱治理区发现了典型草原生长植物,多样性得到明显恢复。加强自然保护区的管理建设。建立自然保护区是生物多样性保护的最重要途径,截至目前,全区已建立国家级自然保护区27个,自治区级自然保护区60个,盟市、旗县级保护区96个,保护区总数183个,自然保护区总面积1368.50万公顷,占全区国土面积的11.60%。通过自然保护区的管理建设,使大部分的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、60%的高等植物群落、30%的天然林、40%的河流、湖泊、沼泽湿地以及国家重点保护野生动物物种的主要栖息地和一些重要遗传资源得到了有效保护。

2.突出重点保护区建设,珍稀植物得到有效呵护。2006年以来,累计争取国家重点保护区建设投资2.6亿元,先后启动了乌梁素海、遗鸥、科尔沁、杭锦淖尔、居延海等17项湿地保护工程。通过对重点湿地资源的围封,使珍稀湿地植物得到了更有效的保护,为濒危物种的繁衍生存创造了更为广阔的空间。科尔沁沙地通过围封,使原始的科尔沁草原、榆杏疏林得到了保护,并为大鸨等濒危物种的繁衍生存提供了广阔的空间,为科尔沁草原、沙地疏林研究提供了条件。

3.组织开展生态保护红线划定工作。按照环境保护部的工作部署及自治区党委、政府的工作要求,自治区环保厅积极配合环境保护部南京环境科学研究所开展内蒙古生态保护红线划定工作。为使生态保护区红线划定方案更加切合自治区保护与发展实际,该厅在环保部南京所提出的《建议方案》基本础上,结合自治区“8337”发展思路及各盟市、各有关部门提供的数据资料,组织自治区环境监测站、环科院对《建议方案》做了局部修改和调整,形成《内蒙古自治区国家生态保护红线划定初步方案》(下称《初步方案》)。《初步方案》将内蒙古丰富的动植物、珍稀濒危物种集中分布区域划入生态保护红线内。目前,《初步方案》征求了各盟市行署、政府意见,待结合自治区有关部门意见修改完善后报自治区人民政府和环境保护部。

4.核定了生物多样性保护优先区域边界。积极协助环境保护部,组织相关领域专家对涉及内蒙古大兴安岭区、呼伦贝尔区、松嫩平原区、锡林郭勒草原区和西鄂尔多斯—贺兰山—阴山区等5个生物多样性保护优先区域边界进行核定。在保障生物多样性保护优先区域生态系统完整性及生物多样性丰富度的同时,兼顾国家及地方主体功能区规划以及经济发展的需要,使生物多样性保护优先区域更加切合内蒙古自治区实际。

5.完成内蒙古生物多样性评价工作。2010年,内蒙古自治区获得全国生物物种联合执法检查和调查项目支持,组织开展了内蒙古生物多样性评价工作。评价工作以县级行政区为评价单元,收集物种丰富度、生态系统类型多样性、物种特有性、外来物种入侵度、物种受威胁程序等指标数据,科学评估了自治区生物多样性现状,并编制完成《内蒙古自治区生物多样性评价报告》。

6.组织实施呼伦贝尔草原生物多样性保护与减贫示范项目。2011年,环境保护部生物多样性保护与减贫示范项目在呼伦贝尔市落地,项目就新巴尔虎右旗呼伦镇贝尔苏木乌尔逊嘎查因不合理利用草原而导致草原退化、草原生物多样性下降和牧民生活贫困的现状,深入分析了草原生物多样性保护与牧民生产生活的内在联系,通过发展牧区替代产业、科学划区轮牧、加强宣传培训等方式,实现了草原生物多样性保护与牧民增收的双赢,对生物多样性保护与减贫工作起到了积极的示范作用。

7.提升沙生植物资源保护和利用水平。积极鼓励建设沙生植物资源库和沙生特色植物园,保存特有珍稀濒危生物基因。开展灌木林平茬复壮技术和野生植物扦插繁育技术的科学推广,重点抓好沙生植物资源的开发和种植,推动效益型生态产业的快速发展和壮大。加强沙生野生植物资源产业创新体系建设,延伸新型绿色产业链,实现沙漠增绿、资源增值、牧民增收、企业增效、地区增税的积极效果。

8.积极开展生物多样性保护国际合作与交流。自1994年以来,内蒙古环保厅积极参与中蒙俄达乌尔国际自然保护区工作和中俄跨界保护区与生物多样性保护合作;组织开展了阿拉善盟“中国—欧盟生物多样性保护合作项目”、呼伦贝尔市“中国—欧盟生物多样性保护示范项目”以及呼伦贝尔市“中俄蒙地区性生物多样性跨国保护共管项目”,为内蒙古自治区生物多样性保护工作积累了宝贵经验。

二、内蒙古生物多样性保护工作存在的问题和困难

(一)现行生物多样性保护相关法律法规不健全,部分内容不能满足当前生物多样性保护工作要求,亟待修改和完善生物多样性保护相关的法律法规。现行《中华人民共和国自然保护区条例》于1994年由国务院发布施行,经过多年的自然保护区管理实践证明,《条例》的一些规定不尽合理,保护区所在地政府和管理机构的职责权利规定不够明确。如《条例》规定“严格禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”,而事实上,对于草原类型的自然保护区,适度的牧业生产活动是实现生态可持续的具体措施,可有效防止草原退化,而且牧业生产还会增加当地居民的收益,减缓保护与发展的矛盾。所以,《条例》应对不同类型的自然保护区施行差别化的管理制度,根据保护区的自然承载力进行合理利用,可有效利用资源,解决当地居民的部分生计问题,真正实现保护与发展双赢。

(二)环境保护部已颁发《中国生物多样性保护战略与行动计划》(2010—2030),并确定了39个生物多样性保护优先项目,各省、自治区也陆续编制了各自的生物多样性保护战略与行动计划,但行动计划的实施需要资金支持,目前,生物多样性保护工作的资金缺口较大。

(三)内蒙古自治区自然保护区普遍缺乏管护及能力建设资金。全区国家级自然保护区资金投入渠道单一,覆盖面窄。林业部门主管的国家级自然保护区可通过天保工程公益林建设项目获得一定数额的资金用于自然保护区管理建设;环保部每年安排专项资金支持我区2—3个国家级自然保护区的能力建设。自治区环保厅近几年每年从工作经费中支出100万元,支持几个国家级保护区进行能力建设。地方级(自治区、盟市、旗县级)自然保护区基本无固定资金投入,多数保护区管护难度很大,有的保护区管护有名无实。

(四)保护区监测和科研条件比较落后,监管力度不足。保护区质量提升上还存在一些问题。全区保护区兼职管理人员合计2002人,其中专业技术人员仅有323人,很多保护区没有专业技术人员,无法独立开展科研和科考工作。多数保护区没有设立监测和研究定位站,科研监测相对落后,生态环境监测数据缺少,导致资源保护工作缺乏相应的科学依据。同时,珍稀、特有物种保护尚需确立项目支撑。

虽然自然保护区建设数量增长较快,但由于执法人员少、装备少,经费投入不足等问题,在保护区管护上存在许多漏洞,导致保护力度不够。管理粗放,无法适应生态文明建设的要求。

(五)保护与开发之间的矛盾比较突出。内蒙古经济发展速度很快,一些地方处出于发展的考虑,项目未批先建屡屡发生,保护区逐步被蚕食,保护与开发的矛盾和冲突普遍存在。保护区内耕作、放牧、樵采薪材等生产生活方式造成自然植被的破坏,管护困难。保护区管理经费严重紧缺,某些地方为了加快发展,提出要撤掉保护区。

三、内蒙古实施生物多样性保护的对策与建议

(一)完善补偿机制、健全管理体制、创新工作思路

内蒙古大兴安岭重点国有林区位于大兴安岭山脉北段,占大兴安岭林区总面积的47%,森林年均总生长量2100余万立方米,蓄积净增1200万立方米,潜力达1700万立方米,对我国政府履行到2020年与2005年相比森林面积增加4000万公顷,蓄积增长13亿立方米,温室气体减少排放40—45%的国际应对气候变化承诺具有重要支撑作用,是我国最大的森林碳汇基地。区域内保护良好的森林和湿地生态系统蕴藏着极为丰富的水资源,其中有一二级河流984条,湿地120万公顷,地表水资源总量161亿立方米,占自治区的39.6%,是额尔古纳河和嫩江水系的发源地,对维护呼伦贝尔大草原和东北粮食主产区的生态安全具有不可替代的作用,同时,林区还是我国最大的寒温带明亮针叶树原始林基因库,动植物资源十分丰富,因地处高纬高寒,气候恶劣,土层瘠薄,单位面积生物量不足热带雨林的六分之一,生态环境十分脆弱,一旦破坏极难恢复,不可复制。所以,大兴安岭国有林场生态地位十分重要,生态建设投入机制需进一步完善,以确保企业职工稳定和国家生态安全长治久安。

1.生态建设投入机制问题

第一,国家生态建设投入水平和标准没有建立与生态保护成效挂钩的激励约束机制。无论是天保工程一期还是二期,国家生态建设投入均以管抚育面积和人员数量为测算依据,缺乏按照森林数量和蓄积增长等成效给予差别性激励投入的机制,国有林区生态保护建设的成效在资金投入上不能得到充分体现,就无法起到激励效果,难以调动林区建设生态文明的积极性。

第二,森林管护设施建设滞后。内蒙古大兴安岭林区森林面积大、覆盖率高,林木集中连片分布,地处高寒地区,气候条件恶劣,森林管护成本高。天保工程实施方案核定的管护费支付管护人员工资尚有缺口,更难以满足管护设施建设的需要。虽然天保工程二期提高了管护费标准,但是由于物价和职工工资增长较快,管护费也仅能按现有标准支付管护人员的工资,无力承担管护站点建设投入。同时,所有生态基础项目均实行国家投资企业配套的方式,且没有后期运营维护费用支撑,企业木材减产又没有形成新的转型产业,承担此类公益项目配套和后期运营都给本来困难的企业经营带来压力。

第三,二期天保工程核定的投入标准低。二期天保工程职工社保资金投入是按照所在省区2008年城镇在岗平均工资的80%计算的。内蒙古2008年的城镇在岗平均工资为26114元/年,内蒙古大兴安岭林区二期天保工程资金投入是按照26114元/年的80%,即20891元计算的。2011年,天保工程二期正式启动,当时林区在岗职工平均工资已达到23021元/年,二期天保工程刚刚启动标准就已偏低,而且缺乏随物价和人工成本浮动的动态调整。另外,管护费投入仅为每亩5元,远低于地方和集体公益林管护费标准。建议国家建立生态建设投入机制,增加生态投入。

2.项目配套资金承担问题

按照现行政策,林区生态类和社会公益类项目的投入主体是中央和地方两级财政,但具体实施仍由企业承担不同比例的资金配套(林业生态类和除棚户区改造外的社会公益性项目按投资总额的20%配套,棚户区改造项目,新建楼房项目按400元/平方米配套)。2011年—2013年,国家和自治区下达到内蒙古森工集团生态类项目和社会公益类95个项目(包括棚改项目),总投资共计63.2亿元,其中中央投入23.9亿元,自治区10亿元,企业配套15.6亿元,职工个人自筹13.6亿元(棚改个人承担部分)。目前,森工集团生态类和社会公益类项目配套资金除部分从木材经营利润中支出外,大部分通过贷款解决。木材全部停产后,企业项目配套将推动自有资金来源,而如果都采用贷款的方式解决财务费用也无力承担,必将严重影响项目的顺利实施。恳请上级对林区生态类和社会公益类项目实施全额投资或给予政策补贴。

3.棚户区改造配套资金压力问题

第一,企业配套资金压力大。林区棚户改造工程企业配套按照内蒙古集团、森工公司两级企业400元/平方米实行。目前已累计投入配套资金11.9亿元,其中企业经营收益49亿元,银行贷款7亿元。2011年天保二期工程实施以后,支撑林区棚户区改造企业配套的主要资金来源萎缩,配套压力增大。另外,受地域和市场变化的影响,林区棚户区改造建设成本上涨加剧,特别是人工费和建筑钢材、红砖、水泥、砂石等主要建筑材料价格、运费持续上涨,工程造价涨幅较大。林区地域偏远,地产材料短缺,地质条件复杂,建设和安置成本较其他地区偏高,部分地区如莫尔道嘎、得耳布尔等地,属于多年岛状冻土地带,仅建筑基础采用钻孔灌注桩或箱基,成本就增加110—160元/平方米。同时林区地处高纬高寒、冬季漫长,年施工期短,为保证工程质量部分工程只能跨年度实施增加了建设成本。综合看,林区基建工程材料、人工费和建安成本?较其他地区高35%左右。目前,“十三五”期间林区全面禁伐的政策已经明朗,届时支持林区棚改配套的资金来源将不复存在,继续由森工企业为棚改工程提供资金配套的条件已不具备。

第二,棚户区改造配套设施不足运营费用巨大。林区棚户区改造国家、自治区、企业三级配套资金仅包括住宅建设成本,并不饮食同时配套附属设施与城市棚户区改造不同,林区各局场棚户区改造由于缺乏相应的市政基础设施,在一定程度上影响了棚改工程惠民效果的发挥。棚改住宅的小区绿化、硬化、供热和给排水管网、休闲场地及设备等附属设施需要企业进行投入,特别是供热方面。由于林区气候严寒供热时间长,职工承受能力有限,棚改新增每平方米供热面积,企业需要每月承担亏损5.5元左右。据测算,棚户区改造工程结束后企业每年用于职工取暖补贴将达到1.9亿元之巨,在缺乏必要的补贴机制的情况下,企业负担巨大。2012年国家有关部门考虑林区实际,启动了国有林区棚改供热、小区道路、供水等配套专项,同时自治区也在林区异地建设上给予专门配套补贴,一定程度上解决了林区棚改新增供热等基础设施配套的问题。但其他如生活污水排放、垃圾处理、自来水供应和物业环卫等城市基础设施投入和运营成本系列问题,目前仍由企业利润弥补,因为没有稳定的社会公共事业经费补贴渠道,成为企业新的负担,而且随着时间推移,负担会愈加沉重。

4.两级管理费的问题

森工集团(林管局)现有总部、所属业务及公益事业单位和森工公司(林业局)26378人,占职工总数27.9%。2013年按照国家林业局要求,森工集团对林区两级管理费进行了全面统计测算,2012年林区两级管理费支出共计170261万元,其中,人员工资80317万元,公用经费89944万元。目前,森工集团两级管理支出渠道:一是列入木材生产成本;二是从木材生产利润中支付;三是部分两级管理人员通过季节性承担森林抚育、人工造林和补植补造等任务解决;四是在其他产业成本和利润中列支。随着天保工程二期的实施,木材采伐量调减、棚户区配套及转型项目资金投入的加大,林区接续替代产业尚未形成规模,暂时无法形成新的资金渠道,森工集团两级管理费十分紧张。恳请上级给予补助支持。

5.“知青工”社会保障问题

林区“知青工”集中形成于上世纪七十年代,当时按照国家统一要求,为解决林业职工子女就业,由全民企业出资兴办集体企业和直属的厂队,负责安置林区初高中毕业生就业,统称“知青工”或“待业青年”,后称“混岗集体工”。目前,林区这部分人员共有60607人,其中6063人在岗。受年龄老化、就业不足、谋生能力下降等因素影响,林区知青工社会保障问题日益显现,成为林区社会稳定和民生建设的突出问题。我们建议上级将林区“知青工”纳入厂办大集体改革政策,享受社会保障补贴政策。或依据《关于做好天然保护工程区森工企业职工“四险”补助和混岗职工安置等工作的通知》(林计发【2006】92号)人均8000元的政策给予安置,并根据《关于切实做好天然林资源保护工程一次性安置职工社会保险补贴政策落实工作的通知》(林规发【2012】271号)对安置后职工给予2008年—2011年社保补贴人均9601元。两项合计人均需17601元,共需资金10.67亿元。

6.启动森林碳汇交易试点,实现生态效益向经济效益的转变

内蒙森工是最大的东北四大国有林区之一,开展碳汇贸易潜力世巨大,但未被列入国家第一批碳排放权试点范围内。恳请上级考虑将内蒙森工列入第二批碳排放权试点范围之内,从而有效推动碳汇贸易的开展。

目前,国内已有北京、天津、广东等多个省市开展了碳排放权交易试点,交易量呈逐年递增趋势。内蒙古自治区作为我国重要的煤炭资源生产和使用地区,节能减排的任务非常艰巨。内蒙古大兴安岭林区通过森林经营现年均二氧化碳净吸收量达3千多万吨,尚有进一步增长的空间,开展碳汇交易潜力巨大。我们建议尽快启动内蒙古自治区碳汇交易试点,推动内蒙古大兴安岭国有林区发挥优势在碳汇林基地建设方面有所作为,同时可以解决生态补偿机制和生态投入机制的问题,为国家科学发展绿色发展做出更大贡献。

(二)建立稳定的草原生态补助奖励长效机制。

2011年至2013年,内蒙古累计发放中央草原生态保护补奖资金121.2亿元,自治区配套补奖资金2.88亿元,共有146万户、530万人受益。各盟市结合本地不同类型草原载畜量的实际,确定了各有差别的补奖范围和标准。通过实施禁牧和草畜平衡,全区草原植被盖度、高度、牧草产量以及物种多样性等生态指标有了不同程度的提高。随着草愿生态保护补奖机制的实施,各地积极引导和扶持牧民调整畜群结构,发展舍饲半舍饲畜牧业,牧民传统的生产生活方式正在逐步转变。但草原生态脆弱,破坏容易恢复难,从根本上得到治理和恢复需要很长的过程,即使恢复仍然脆弱。五年的禁牧期,生态退化草原特别是荒漠化草原植被难以取得实质性恢复,经不起再次利用。建议:国家应将这项政策在2015年实施满五年后,至少再延长五年。可以按五年一个周期进行组织实施,每个周期结束之即,国家委托第三方对草原生态恢复情况进行客观、全面的监测评估,以监测评估结论为依据,对下一周期的政策措施进行适当调整完善,形成健全稳定的长效机制。

(三)加强自然保护区的建设,强化工作管理

第一,自然保护区应继续加在生态保护与建设管理力度,加大监管力度,强化保护管理措施,使野生植物生存环境得到根本好转。确保如四合木、半日花等珍稀濒危物种的生境安全。重点研究解决保护区核心区的土地国有化征用问题。对失地者一次性发放征地款,同时也应配套出台相应政策措施,解决子女就业等社保问题。

第二,认真研究植被建设的科学方法。在防沙、治沙等植被建设中,要科学合理规划,统筹兼顾。充分考虑植被耗水及区域水分平衡,确定一个适度的植被覆盖和植被类型的配置,植被建设应当因地制宜,主要种植乡土植物。

第三,建立和完善科研监测体系。保护珍稀濒危植物物种栖息地需要加强科研监测基础设施的建设与投入。一是加大防火监控电子设备的投入,减少火灾的发生;二是加强综合监测体系的建设,在保护区建立环境生态监测站,进一步实现对森林资源与保护区生态状况的综合监测,为准确评价保护区内环境的变化提供科学准确的依据,也为濒危物种的濒危原因、生长现状及如何进行保护提供可靠的依据,合理保护珍稀植物资源。

第四,着力解决好保护与发展、保护与利用的利用的关系,从严控制矿产资源开发、交通道路建设、重点工业建设项目对保护区的破坏和影响,不得随意改变保护区规划,不准在保护区内上工业污染项目,努力实现生态建设、环境保护和经济发展的良性互动格局。

(四)完善生态保护法律法规,加强执法力度

我国“五位一体”的现代化布局中的生态文明法制建设需求。例如《自然保护区条例》是1994年修订,属于行政法规层级,法律层次低,制定时间早,很多内容与建设生态文明的要求不相适应,致使实践中法律漏洞多,出现有法难依的情况。建议全国人民代表大会,按生态建设“五位一体”的要求修改1994年修订的《自然保护区条例》,内蒙古按民族区域自治的条件尽快出台“内蒙古生物多样性保护条例”,完善生态保护法律体系。

加强生态保护执法力度。加强生态保护执法队伍建设,严厉打击破坏野生植物资源和自然生态系统的违法犯罪行为,严惩各类破坏生态环境的违法犯罪活动。动真格、出重拳、击痛处,切实体现法律尊严。

(五)建立野生植物种质资源库,保存珍贵的遗传资源

野生植物是自然生态系统的重要组成部分,是人类生存和社会发展物质基础,也是生态文明建设的客观要求。野生植物具有优良的遗传基因,在新产品新能源开发方面蕴藏巨大潜力,对促进国家经济发展和生态环境的改善随着科学技术的进步将会起到越来越巨大的作用。因此,迫切需要建立植物种质资源基因数据因库,对内蒙古珍贵的植物种质资源进行保护和研究,抢救性收集保存日渐濒危和灭绝的珍稀植物物种资源和珍贵的遗传资源,并通过科技创新和人工繁育筛选和培育大量适宜生态系统的优良品种;为林业、草业、畜牧业、旅游业发展,为生态环境保护和建设提供丰富、优质和专用的种质资源。

(六)加强政策扶持,加大财政支持力度

首先,进一步落实主体功能区规划,遵循“谁受益、谁补偿”原则,建立和完善生态恢复保证金制度。制定政府层面的可持续的生态补偿政策,健全生态保护长效机制。根据物种的资源现状及濒危程度,有针对性地选择保护方式,突出保护重点,以此吸引或鼓励各类资金投入生物多样性保护与建设。

第二,建议国家和自治区将保护区日常管护、基础设施建设及科学研究经费纳入财政预算。自然保护区按照分级管理原则,各级政府均应设置自然保护区专项资金,支持自然保护区的日常管理、基础设施建设及科学研究工作。自然保护区资金投入应根据经济社会发展水平逐年有所增加。

与一些发达国家每年每公顷保护经费合人民币是130.68元、发展中国家是9.97元相比,我国尚没有专项经费投入。建议从每年每亩1元开始,逐步提高单位面积保护区管理经费的投入。选择典型地区开展自然保护区保护补偿与生态环境效益共建共享等试点,充分发挥财政转移支付在加强和引导生态保护上的支撑作用。建议设立“内蒙古自治区野生动植物产业扶持资金”,推动地方特色生态资源产业形成规模并健康发展。

第三,投入一定资金,建立生物多样性数据库。深入开展以县域为单元的生物多样性本底调查,科学评估自治区生物多样性现状,制定“内蒙古自治区生物多样性保护战略与行动计划”。在开展生物多样性普查的同时,选择符合条件的样点,建立固定样线(方、点等),作为植物多样性监测的永久观察点,进行定期观察,获得动态数据,形成地区乃至全国的植物多样性监测网络体系。

内蒙古行政区域横跨东北、华北、西北地区,山地、丘陵、平原、沙漠、河流、湖泊等各种地貌广泛分布生物资源极其丰富,列入国家一、二、三类保护的动物共有49种,被列为第一批国家保护的珍稀野生植物的有24种。建议国家加大对内蒙古生物多样性的关注力度,多在内蒙古开展生物多样性方面的课题研究、培养民族地区科技人才的成长。

 

 

附件

关于大兴安岭国有林区生态保护的建议

内蒙古大兴安岭重点国有林区位于大兴安岭山脉北段,占大兴安岭林区总面积的47%,森林年均总生长量2100余万立方米,蓄积净增1200万立方米,潜力达1700万立方米,对我国政府履行到2020年与2005年相比森林面积增加4000万公顷,蓄积增长13亿立方米,温室气体减少排放40—45%的国际应对气候变化承诺具有重要支撑作用,是我国最大的森林碳汇基地。区域内保护良好的森林和湿地生态系统蕴藏着极为丰富的水资源,其中有一二级河流984条,湿地120万公顷,地表水资源总量161亿立方米,占自治区的39.6%,是额尔古纳河和嫩江水系的发源地,对维护呼伦贝尔大草原和东北粮食主产区的生态安全具有不可替代的作用。同时,林区还是我国最大的寒温带明亮针叶树原始林基因库,动植物资源十分丰富,因地处高纬高寒,气候恶劣,土层瘠薄,单位面积生物量不足热带雨林的六分之一,生态环境十分脆弱,一旦破坏极难恢复,不可复制。所以,大兴安岭国有林场生态地位十分重要。为确保企业职工稳定和国家生态安全长治久安,提出以下建议。

1.项目配套资金承担问题

按照现行政策,林区生态类和社会公益类项目的投入主体是中央和地方两级财政,但具体实施仍由企业承担不同比例的资金配套(林业生态类和除棚户区改造外的社会公益性项目按投资总额的20%配套,棚户区改造项目,新建楼房项目按400元/平方米配套)。2011年—2013年,国家和自治区下达到内蒙古森工集团生态类项目和社会公益类95个项目(包括棚改项目),总投资共计63.2亿元,其中中央投入23.9亿元,自治区10亿元,企业配套15.6亿元,职工个人自筹13.6亿元(棚改个人承担部分)。目前,森工集团生态类和社会公益类项目配套资金除部分从木材经营利润中支出外,大部分通过贷款解决。木材全部停产后,企业项目配套将推动自有资金来源,而如果都采用贷款的方式解决财务费用也无力承担,必将严重影响项目的顺利实施。恳请上级对林区生态类和社会公益类项目实施全额投资或给予政策补贴。

2.棚户区改造配套资金压力问题

第一,企业配套资金压力大。林区棚户改造工程企业配套按照内蒙古集团、森工公司两级企业400元/平方米实行。目前已累计投入配套资金11.9亿元,其中企业经营收益49亿元,银行贷款7亿元。2011年天保二期工程实施以后,支撑林区棚户区改造企业配套的主要资金来源萎缩,配套压力增大。另外,受地域和市场变化的影响,林区棚户区改造建设成本上涨加剧,特别是人工费和建筑钢材、红砖、水泥、砂石等主要建筑材料价格、运费持续上涨,工程造价涨幅较大。林区地域偏远,地产材料短缺,地质条件复杂,建设和安置成本较其他地区偏高,部分地区如莫尔道嘎、得耳布尔等地,属于多年岛状冻土地带,仅建筑基础采用钻孔灌注桩或箱基,成本就增加110—160元/平方米。同时林区地处高纬高寒、冬季漫长,年施工期短,为保证工程质量部分工程只能跨年度实施增加了建设成本。综合看,林区基建工程材料、人工费和建安成本?较其他地区高35%左右。目前,“十三五”期间林区全面禁伐的政策已经明朗,届时支持林区棚改配套的资金来源将不复存在,继续由森工企业为棚改工程提供资金配套的条件已不具备。

第二,棚户区改造配套设施不足运营费用巨大。林区棚户区改造国家、自治区、企业三级配套资金仅包括住宅建设成本,并不饮食同时配套附属设施与城市棚户区改造不同,林区各局场棚户区改造由于缺乏相应的市政基础设施,在一定程度上影响了棚改工程惠民效果的发挥。棚改住宅的小区绿化、硬化、供热和给排水管网、休闲场地及设备等附属设施需要企业进行投入。特别是供热方面由于林区气候严寒供热时间长,职工承受能力有限,棚改新增每平方米供热面积,企业需要每月承担亏损5.5元左右。据测算,棚户区改造工程结束后企业每年用于职工取暖补贴将达到1.9亿元之巨,在缺乏必要的补贴机制情况下,企业负担巨大。2012年国家有关部门考虑林区实际,启动了国有林区棚改供热、小区道路、供水等配套专项,同时自治区也在林区异地建设上给予专门配套补贴,一定程度上解决了林区棚改新增供热等基础设施配套的问题。但其他如生活污水排放、垃圾处理、自来水供应和物业环卫等城市基础设施投入和运营成本系列问题,目前仍由企业利润弥补,因为没有稳定的社会公共事业经费补贴渠道,成为企业新的负担,而且随着时间推移,负担会愈加沉重。

3.两级管理费的问题

森工集团(林管局)现有总部、所属业务及公益事业单位和森工公司(林业局)26378人,占职工总数27.9%。2013年按照国家林业局要求,森工集团对林区两级管理费进行了全面统计测算,2012年林区两级管理费支出共计170261万元,其中,人员工资80317万元,公用经费89944万元。目前,森工集团两级管理支出渠道:一是列入木生产成本;二是从木材生产利润中支付;三是部分两级管理人员通过季节性承担森林抚育、人工造林和补植补造等任务解决;四是在其他产业成本和利润中列支。随着天保工程二期的实施,木材采伐量调减、棚户区配套及转型项目资金投入的加大,林区接续替代产业尚未形成规模,暂时无法形成新的资金渠道,森工集团两级管理费十分紧张。建议国家财政给予补助支持。

4.“知青工”社会保障问题

林区“知青工”集中形成于上世纪七十年代,当时按照国家统一要求,为解决林业职工子女就业,由全民企业出资兴办集体企业和直属的厂队,负责安置林区初高中毕业生就业,统称“知青工”或“待业青年”,后称“混岗集体工”。目前,林区这部分人员共有60607人,其中6063人在岗。受年龄老化、就业不足,谋生能力下降等因素影响,林区知青工社会保障问题日益显现,成为林区社会稳定和民生建设的突出问题。我们建议上级将林区“知青工”纳入厂办大集体改革政策,享受社会保障补贴政策。或依据《关于做好天然保护工程区森工企业职工“四险”补助和混岗职工安置等工作的通知》(林计发【2006】92号)人均8000元的政策给予安置,并根据《关于切实做好天然林资源保护工程一次性安置职工社会保险补贴政策落实工作的通知》(林规发【2012】271号)对安置后职工给予2008年—2011年社保补贴人均9601元。两项合计人均需17601元,共需资金10.67亿元。

5.启动森林碳汇交易试点,实现生态效益向经济效益的转变

内蒙森工是最大的东北四大国有林区之一,开展碳汇贸易潜力巨大,但未被列入国家第一批碳排放权试点范围内。恳请上级考虑将内蒙森工列入第二批碳排放权试点范围之内,从而有效推动碳汇贸易的开展。

目前,国内已有北京、天津、广东等多个省市开展了碳排放权交易试点,交易量呈逐年递增趋势。内蒙古自治区作为我国重要的煤炭资源生产和使用地区,节能减排的任务非常艰巨。内蒙古大兴安岭林区通过森林经营现年均二氧化碳净吸收量达3千多万吨,尚有进一步增长的空间,开展碳汇交易潜力巨大,我们建议尽快启动内蒙古自治区碳汇交易试点,推动内蒙古大兴安岭国有林区发挥优势在碳汇林基地建设方面有所作为,同时可以解决生态补偿机制和生态投入机制的问题,为国家科学发展绿色发展做出更大贡献。

课题主持人

董恒宇  内蒙古政协副主席、亚搏内蒙古区委主委

亚搏中央参与人员

陈晓光  全国政协副主席、亚搏中央常务副主席

徐 辉  全国政协常委、副秘书长,亚搏中央副主席

范 芳(女)  亚搏中央参政议政部部长

宋立宝  亚搏中央参政议政部干部

姚 远  亚搏中央参政议政部干部

亚搏内蒙古区委及内蒙古政协调研组人员

曹殿云  内蒙古政协人资环委主任

赵 吉  亚搏内蒙古生态委员会主任、内蒙古政协人资环委副主任、内蒙古大学环境与资源学院院长

史 刚  内蒙古政协人资环委办公室主任

安胜利  亚搏内蒙古区委助理调研员

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