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建设呼伦贝尔国家生态保护综合试验区

2015-11-14 浏览次数:6423 关闭

(在全国政协十二届三次会议上的大会发言)

董恒宇

 

呼伦贝尔拥有广袤的草原、森林、湿地,是华北、东北乃至于全国的重要生态屏障,堪与中华水塔三江源媲美,具有十分重要的战略意义。然而,发展的欲望和压力使得呼伦贝尔“风吹草低见牛羊”的诗意生态景观不再,草原退化、湿地萎缩,生态屏障受到严重侵蚀,亟需从生态安全的迫切需要和可持续发展的战略高度,划定并建设国家生态保护综合试验区。

一、呼伦贝尔生态战略地位

呼伦贝尔全市土地面积25.3万平方千米。呼伦贝尔重点生态功能区面积占全市面积的91.7%,其中83.6%的区划面积是国家级重点生态功能区。大兴安岭林区12.6万平方千米、呼伦贝尔草原8.4万平方千米、湿地2万平方千米、河流3000多条、湖泊500多个,生态功能和生态地位十分重要,对调节气候、涵养水分、防沙固沙、水土保持、粮仓建设等发挥着重要的作用,是实现生态环境与经济协调发展的基础;构筑形成了我国东北、华北地区的绿色生态屏障,为华北地区免受风沙侵袭提供安全保障,是东北三江(松花江、嫩江、黑龙江)的发源地、三江平原大粮仓的水源地、东北邻近省区生态安全线的起始点。重视和加强呼伦贝尔草原、森林、湿地、河流等复合生态系统的保护和建设,对维护我国北方和东北亚地区生态安全具有举足轻重的战略意义。

二、呼伦贝尔生态保护存在的主要问题

——森林生态系统破坏程度依然巨大。由于国家50多年的过度采伐,大面积的森林被砍伐,天然植被遭到破坏,大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能,毁林开垦、陡坡种植等人为因素加重了自然灾害造成的损失。即使实施了将近10多年的“天保工程”,林区仍然存在自然灾害频繁发生、森林质量大幅下降、产业结构单一、经济发展滞后、林区职工生活困苦、民生保障和基础设施建设滞后等非常突出的问题。

——草原生态系统“三化”趋势依然严峻。呼伦贝尔草原不同程度地存在着草场沙化、退化和沙漠化现象,有的地方甚至直接危及牧民的生产、生活和当地经济发展。全国第四次荒漠化监测数字显示,呼伦贝尔沙地面积由5573.33平方千米扩大到12808平方千米,占呼伦贝尔草原的18.3%,虽然不断加大治理力度,但形势依然严峻。

——沙地生态系统荒漠化形势依然严峻。呼伦贝尔沙地是全国四大沙地中面积最小、最易于治理的沙地,但由于地质、气候、人为活动和投入不足等原因,其治理成果的巩固难度增大。根据全国第四次荒漠化和沙化监测结果,呼伦贝尔沙地总面积为12808平方千米,虽然较全国第三次荒漠化和沙化监测结果有所减少,但由于治理资金总量不足、单位投入标准低,治理区植被恢复时间不足等原因,导致治理成果在短时间内损失殆尽。同时,近年来随着治理规模的加大,沙地治理和牧业生产的矛盾日益突出,尤其是生态严重脆弱的重度沙化区域内仍有生产活动,不利于治理成果的管护。沙化土地治理与牧民生产生活之间的矛盾,已成为有效巩固治理成果的瓶颈,亟待解决。

——河流湿地生态系统污染程度不容忽视。由于气候变化和生态破坏,大兴安岭两大水系受到严重威胁,表现为流域治理严重不足,控制性工程严重缺乏。特别是额尔古纳河作为中俄界河,其水体水质情况受到各方关注,影响面广,是中俄两国共同关注的重大环境问题。目前尚无额尔古纳河流域污染防治相关规划,环境基础设施建设严重滞后,污染治理投入不足。

三、呼伦贝尔建设国家生态保护综合试验区的可行性

首先,建立国家公园,实行碎片化整合与点状保护。整合呼伦贝尔境内国家级自然保护区、世界文化自然遗产、森林公园、地质公园和风景名胜区等资源,建设国家公园。解决各类保护区交叉重叠、碎片化、孤岛化的弊端,构建完整的自然生态系统和科学的保护区体系。

其次,强调发展,在开发中进行系统保护。呼伦贝尔地区除生态资源外,矿产资源丰富。在发展过程中需要坚持生态优先的原则,在保护中开发,在开发中保护,实现经济发展与生态保护的共赢,将资源优势转变为经济优势。

最后,点状开发、整体保护相结合。城镇是点状开发的载体,在保证生态功能的前提下,进行必要的工业化城镇化建设,包括旗县城关镇,以及资源富集、已纳入国家和自治区重点规划的建制镇,其中旗县政府所在镇主要是集聚人口、发展服务型产业和农畜产品加工业。独立工矿区等资源富集乡镇发展能源、矿产资源利用产业。口岸镇建设成重要的进出口资源的落地加工基地,对俄蒙开放的重要窗口。

四、呼伦贝尔建设国家生态保护综合试验区的建议

1.进一步完善机制,划定红线,推动设立呼伦贝尔国家生态保护综合试验区。

呼伦贝尔地区属生物多样性地区、江河源头区、重要水源涵养区和生态敏感区等重要生态功能区,承担了重要生态保护和建设任务,而这些地区的许多地方经济落后,经济发展和生态保护的任务仍很艰巨。因此,为加强对呼伦贝尔重要生态功能区的保护,推动地方经济的发展,国家应对此特殊区域进行生态补偿,建议通过学习三江源经验,评估呼伦贝尔国家生态保护综合试验区建设对于全国和区域生态文明建设的重要意义;评估呼伦贝尔国家生态保护综合试验区建设对于改善当地农牧民和林业工人生计、促进产业优化、提升适应能力、促进区域可持续发展的重要作用;研究制定能够指导呼伦贝尔国家生态保护综合试验区建设工作开展的对策建议。逐步将呼伦贝尔天然草原、湿地、自然保护区纳入到国家和地方生态补偿范畴,进一步加大财政转移支付力度,促进重要生态区的建设和发展。

2.财权与事权相匹配。

在生态保护方面,亟需建立事权和支出责任相适应制度,完善法律及一些制度性安排,保障地方政府独立的财政地位。需要清晰界定政府职能范围,列出政府事权财权清单。受益范围原则与效率原则相结合,明确划分出中央事权、地方事权以及中央地方共同事权。按支出责任与事权相适应原则,确定各项事权的支出责任承担者,明确中央地方共同事权的支出责任的分配方式。明确事权和支出责任调整的先后次序,优先解决当前急迫的问题,制定配套政策,以预防改革可能产生的社会风险。

3.研究建立规范长效的生态补偿机制。

生态补偿机制是生态保护和建设的关键。要集中力量,深入调研,大胆探索,把生态补偿机制、国家草原生态保护补助奖励机制、森林湿地生态效益补偿试点有机结合起来。力争在生态补偿机制上取得突破。

4.研究制定差别化财政转移支付政策。

充分考虑生态保护区支出成本差异,切实提高财政对生态保护地区的转移支付力度。加大对城乡居民最低生活保障、基本养老、社会救助、教育、医疗、就业等基本公共服务方面的支持,提高地方基层公共服务能力。

5.设立管理与科研机构。

设立呼伦贝尔国家生态保护综合试验区管理办公室,负责试验区建设的综合协调、目标责任的监督检查工作;提出试验区建设的政策建议、拟定规章、制度并组织实施;协调编制试验区重大专项规划,协调项目前期、资金落实、组织实施、监督检查、验收和评估以及引资融资、低碳经济国际合作、试验区宣传推介等工作;组织制订绿色绩效考核办法和实施年度考核;研究、协调自治区级相关部门及旗县涉及试验区建设的有关重大事项。整合国家和自治区环保、农业、林业、生态、气象、水利等相关科研机构,成立国家生态保护综合试验区科研联盟。

6.坚持生态建设和保护并举。

呼伦贝尔有特殊的森林、草原、湿地等生态系统,这些生态系统既有重要的经济价值,又有重要的生态功能。要科学合理地利用好生态资源,这不仅可以增加资源总量,充分发挥其生态保护的功能,同时还可以获得经济效益。呼伦贝尔市作为畜牧业大区,草原不仅是自然生态系统的重要组成部分,而且是牧区畜牧业和牧民赖以生存的物质基础。建议试验区在生态工程建设中,重点发展生态产业,包括生态旅游、高附加值生态保护型产业,开展产业发展负面清单编制与评估。

7.切实转变经济发展方式,推动设立呼伦贝尔自由贸易试验区。

一方面严格按照主体功能区规划要求,积极转变经济增长方式,通过提高加工转化水平,延长产业链条,提高资源开发利用质量,同时注重生态保护和建设力度,走科学合理的综合开发道路,实现经济效益、生态效益相统一的目标。另一方面要切实转变发展方式,推动设立呼伦贝尔自由贸易区,加快基础设施建设,发展与之相配套的高新技术集成与研发、绿色农畜产品生产、出口商品加工制造、现代商贸物流、旅游观光休闲度假等绿色低碳产业,尽快实现产业转型升级,打造体现草原文化、独具北疆特色的旅游观光、休闲度假基地,建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开发开放经济带。

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